UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN MARTÍN
Escuela de Política y Gobierno
MAESTRIA EN AUDITORIA GUBERNAMENTAL
Cohorte: 2005-2006
TEMA:
El control, la rendición de cuentas y la transparencia en las cuentas públicas de los Municipios de 2º Categoría de la Provincia de Santa Fe
MASTERANDO:
Dr. CPN Italo J. Cassina
DIRECTOR:
Dr. CPN Germán Huber
Rafaela, Santa Fe. Abril de 2012.
ÍNDICE GENERAL
PRÓLOGO
INTRODUCCIÓN:
1. El problema y su importancia …………………………………….………… 8
2. Objetivos. ……………………………………………………………………… 14
3. Marco conceptual. ……………………………………………………………. 15
4. Diseño metodológico …………………………………………………………. 19
5. Universo y muestra ……………………………………………………………. 20
PRIMERA PARTE
EL CONTROL, LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y LA TRANSPARENCIA EN LAS CUENTAS PÚBLICAS; CONCEPTO, PRINCIPIOS, ANTECEDENTES, MODELOS Y ENFOQUES. TENSIONES EN LOS GOBIERNOS DEMOCRÁTICOS Y HERRAMIENTAS PARA MEJORAR EL SISTEMA DEMOCRATICO MUNICIPAL.
EL CONTROL EN LAS CUENTAS PÚBLICAS.
1. El control de las cuentas públicas en una república democrática..……………… 24
2. El control de las cuentas públicas en el gobierno nacional de la República Argentina: Su rango constitucional en la reforma de 1994………………………… 28
3. El marco legal del control en las cuentas públicas nacionales…………………… 29
4. Sistemas, modalidades y principios del control de las cuentas públicas nacionales. …………………………………………………………………………. 29
5. El control de gestión: Concepto y tratamiento en el modelo nacional argentino… 35
6. La auditoría integral y los principios de eficiencia, eficacia y economicidad (Las tres E) ………………………………………………………………………… 37
II. RENDICIÓN DE CUENTAS, ACCOUNTABILITY O RESPONSABILIZACIÓN.
1. Una aproximación a la conceptualización y sus categorías …………………….. 40
2. Antecedentes normativos………………………………………………………… 45
III. LA TRANSPARENCIA EN LOS ACTOS DE GOBIERNO.
1. Concepto………………………………………………………………………… 47
2. Antecedentes internacionales…………………………………………………… 47
IV. TENSIONES EN LOS GOBIERNOS DEMOCRATICOS.
1. Democracia y gobierno representativo…………………………………………… 52
2. Amenazas a los gobiernos liberales……………………………………………… 54
V. ALGUNAS HERRAMIENTAS DE GESTION Y CONTROL QUE MEJORAN LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y LA TRANSPARENCIA.
1. El planeamiento estratégico……………………………………………………… 60
2. La auditoria como herramienta de control para mejorar la rendición de cuentas y la transparencia …………………………………………………………………… 60
3.El proceso de evaluación del control interno…………………………………….. 66
4. El libre acceso a la información pública caracterizada como mecanismo de control ……………………………………………………………………………… 69
5. El marco normativo en la Argentina ……………………………………………. 72
SEGUNDA PARTE
EL CONTROL, LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y LA TRANSPARENCIA EN EL REGIMEN MUNICIPAL DE 2º CATEGORIA DE LA PROVINCIA DE SANTA FE.
I. EL CONTROL DE LAS CUENTAS PÚBLICAS SEGÚN LO PREVEE EL REGIMEN MUNICIPAL DE LA PROVINCIA DE SANTA FE PARA MUNICIPIOS DE 2º CATEGORIA.
1. Régimen legal…………………………………………………………………… 76
2. El sistema administrativo y el sistema de control previsto en la ley de municipios de la Provincia de Santa Fe……………………………………………. 79
3. Las ordenanzas “de contabilidad” en los municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe……………………………………………………………… 80
4. Análisis comparativo de los modelos de control Nacional, del gobierno de la Provincia de Santa Fe y de los Municipios de 2º categoría………………………… 95
II. LA RENDICIÓN DE CUENTA EN LOS MUNICIPIOS DE 2º CATEGORÍA DE LA PROVINCIA DE SANTA FE.
1. Una mirada sobre la complejidad de las actividades que desarrollan los Municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe: la agenda municipal y la rendición de cuentas. ………………………………………………………………. 98
2. La rendición de cuentas en los municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe conforme la experiencia de los actores…………………………………… 106
III. LA TRANSPARENCIA EN LOS MUNICIPIOS DE 2º CATEGORÍA DE LA PROVINCIA DE SANTA FE.
1. Metodología aplicada para la medición de la transparencia sobre los municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe conforme la muestra seleccionada…… 113
2. Obtención del indicador de transparencias por Áreas y por Municipios………… 114
IV. TENSIÓN EN EL SISTEMA DEMOCRÁTICO DE LOS MUNICIPIOS DE 2º CATEGORÍA DE LA PROVINCIA DE SANTA FE: EL CASO DEL MUNICIPIO DE RAFAELA.
1. El caso del Municipio de la ciudad de Rafaela………………………………….. 121
2. Cronología de los hechos. ……………………………………………………… 122
3. Conceptualización de la tensión en el caso Rafaela…………………………….. 131
4. Argumentos de la Oposición……………………………………………………. 133
5. Argumentos del oficialismo. ……………………………………………………. 134
V. EVALUACION DE LA APLICACIÓN DE ALGUNAS HERRAMIENTAS DE BUENA ADMINISTRACION.
1. Planeamiento estratégico………………………………………………………… 135
2. La auditoría en los municipios de 2º categoría en la Provincia de Santa Fe…… 143
3. Acceso a la información pública………………………………………………… 148
CONCLUSIONES:………………………………………………………………. 150
ANEXOS
ANEXO I: Municipios de 2º categoría de la provincia de Santa Fe: población estimada para el año 2010………………………………………………………… 165
ANEXO II: Cuestionario de entrevistas a fin de evaluar la información recibida por los Concejales por parte del Ejecutivo Municipal……………………………… 166
ANEXO III: Indicadores de transparencia aplicados para evaluar la transparencia en los municipios de 2º categoría de la provincia de Santa Fe…………………….. 168
BIBLIOGRAFÍA………………………………………………………………… 172
PRÓLOGO
El presente trabajo de investigación se enfoca en la descripción de un modelo de control integral e integrado conforme a principios previstos en la ley 24.156/92 de Reforma de la Administración Nacional. Entre sus características, este modelo no sólo prevé el control de legalidad del gasto sino que se aboca al control de la gestión gubernamental orientado a lograr el uso eficiente de los recursos públicos.
Sustentado en el modelo indicado, la investigación llevada a cabo intenta indagar sobre el modelo de control vigente y las características de la rendición de cuenta en los Municipios de 2º Categoría de la provincia de Santa. Se parte del supuesto que el modelo de control adoptado en los Municipios indicados no se encuentra diseñado conforme a principios de control previstos en la ley de reforma del estado Ley Nº 24.156 /92; en consecuencia la rendición de cuentas no genera información en cantidad y calidad que permita un aceptable grado de transparencia. Esta problemática alcanza a 48 Municipios en el cual viven más de 1.185.000 personas -representando el 37% del total de la población de la Provincia de Santa Fe conforme a proyecciones realizadas para el año 2010- y los mismos administraron para ese año una suma estimativa superior a 1.500 millones de pesos, también conforme a proyecciones presupuestarias realizadas.
En la primer parte se describen las modalidades de los sistemas de control en el ámbito nacional e internacional, sus características y principios. De igual manera se conceptualiza y se identifican las características de la rendición de cuentas o accountability y el marco institucional en el ámbito público Nacional, de la Provincia de Santa Fe y en la ley de municipios de la Provincia que nos ocupa. Por otra parte se agrega la conceptualización sobre el concepto de transparencia, describiendo los antecedentes aportados por organismos internacionales y algunas herramientas para su parametrización y evaluación. Por último se describen las tensiones que amenazan a los gobiernos democráticos y herramientas que favorecerían la adopción de un moderno modelo de control, de una mejor rendición de cuentas y de una mayor transparencia.
En la segunda parte se aborda el análisis descriptivo de las Ordenanzas de Contabilidad de los siete Municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe que conforman la muestra, indicando su antigüedad, sus objetivos, la temática tratada y los órganos de control y sus funciones.
Para una adecuada comprensión sobre los mecanismos de control previsto en la referida normativa municipal se identifican las funciones a cargo del departamento de contaduría y del denominado Contador Municipal y del Concejo Municipal como órgano de control de carácter político.
A fin de relevar el estado actual sobre la rendición de cuenta y el estado de transparencia del Ejecutivo Municipal, se identifican actividades suministrada en las páginas web que conforman la agenda de los Municipios que integran la muestra. Esta agenda fue parametrizada y contrastada con información obtenida mediante entrevistas a actores claves.
Para medir el grado de transparencia alcanzado en los siete municipios de 2º categoría se emplean parámetros internacionales utilizados por Transparencia Internacional España. Las áreas estudiadas son: información sobre el municipio, información en relación con el ciudadano y la sociedad, transparencia económica y financiera y ordenamiento territorial., urbanístico y obras públicas.
También se identifican tensiones referidas a acciones de control en el sistema democrático municipal. Para ello se describen los hechos sucedidos en el Consejo Municipal de la ciudad de Rafaela en el transcurso de los años 2010 y 2011. Mediante este análisis se diferencian y conceptualizan las posiciones de los partidos gobernantes en los debates realizados en sesiones públicas del Concejo Municipal conforme fueran parte del Ejecutivo Municipal o de la oposición.
Por último se describe y evalúa el diseño y la aplicación de algunas herramientas de buena gestión administrativa y de control de las cuentas públicas, entre ellas el planeamiento estratégico, las auditorias y la normativa que regula el acceso a la información pública.
INTRODUCCIÓN
1. El problema y su importancia:
1.1. El control de los actos de gobierno
En un Estado Democrático de Derecho, el control es una institución fundamental en el ordenamiento jurídico y alcanza una total dimensión en el control recíproco que deben mantener los distintos poderes que conforman el gobierno de una república.
Por otra parte, en el marco de las atribuciones de cada poder, uno de los principios más importantes de la administración pública, es el cumplimiento de la legalidad en el manejo de los recursos.
Como los fondos pertenecen a la sociedad, que delega la potestad de recaudarlos y administrarlos para proveer bienes públicos a la comunidad, una de las obligaciones fundamentales de los gobernantes es la rendición de cuentas de su aplicación.
En ese contexto surgen las políticas de control como herramientas necesarias para garantizar el adecuado uso de los recursos conforme las políticas aprobadas por el Congreso y lograr así mayor grado de transparencia en la gestión gubernamental del sistema democrático.
En consecuencia se hace necesario la instrumentación de un sistema eficaz y eficiente para la administración pública, a fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos de las políticas adoptadas.
Los sistemas administrativos no sólo deben controlar la formalidad del gasto, sustentado en el cumplimiento de las leyes, normas y procedimientos que otorgan legitimidad al acto -principio de legalidad-, sino que deben incorporar una visión sistémica de la administración pública y un modelo de control integral e integrado, que permita la evaluación de la gestión pública, mediante la instrumentación y obtención de indicadores diseñados al efecto.
En este aspecto, a fin de enriquecer el abordaje del tema a tratar, es interesante el aporte de José María Las Heras que expresa:
En el ámbito de los estados democráticos, el mayor desarrollo del ejercicio del derecho de participación política de los ciudadanos, la escasez de recursos públicos y el incremento de las demandas sociales, conllevan la exigencia de vigilar la gestión gubernamental. Es evidente que se debe procurar que el sector público actúe con eficiencia, eficacia y economicidad, y aunque no sea posible disminuir el gasto público se pueda mejorar la asignación de recursos. Así, el control público constituye una institución fundamental, pero este control no sólo debe abocarse a los aspectos de legalidad sino también al control de gestión integral de la acción gubernamental, teniendo como primera premisa el amparo de los administrados por las eventuales desviaciones o abusos de poder.
Pocas veces se aborda el control de la hacienda pública desde la perspectiva del uso eficiente de los recursos que el Estado debe gerenciar.
El sector privado, interactuando en una economía de mercado, tiene en el sistema de precios un mecanismo que en principio le asegura una eficiente asignación de recursos. No ocurre lo mismo con el sector público; éste carece del contraste del mercado para poder valorar la eficiencia de su gestión, que sólo se verifica cuando la ciudadanía expresa con el voto su juicio sobre la gestión de sus representantes. Pero, para entonces, ya pasó mucho tiempo y cualquier posibilidad de la sociedad para resarcirse de los costos de lo mal hecho es infructuosa.
Bajo esta óptica, el control público deja el ámbito de la administración, para adquirir status de instrumento de una sana política. Luego, este control – que se constituye en una institución fundamental – debe elevarse sobre el control formal del gasto, para abrevar en su control sustancial.”
Además de los sistemas de control, los mecanismos gubernamentales orientados a hacer efectivo los objetivos de una “sana política” a través de una mayor participación ciudadana y cuyos propósitos estarían orientados a limitar la corrupción y lograr mayor transparencia, serían:
a) las elecciones,
b) las audiencias públicas,
c) el referéndum,
d) la aprobación de los cuerpos legislativos a ciertas nominaciones políticas,
e) los procesos presupuestarios,
f) las normas de compras del gobierno,
g) los sistemas para escoger los servidores públicos, así como todo tipo de evaluaciones oficiales.
La trascendencia en el control de los actos de gobierno también se encuentra en la prédica que llevan a cabo los organismos internacionales tales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Estos organismos -haciéndose eco de esta problemática-, dictan normativas y aconsejan a los gobiernos la adopción e implementación de herramientas dirigidas al logro de una mayor transparencia en el manejo de las cuentas públicas y a la divulgación de información confiable en forma oportuna. Estos elementos resultan claves para que sea posible medir la efectividad de las políticas económicas y el funcionamiento de los mercados.
Conforme a esta tendencia, en el año 1992, el gobierno nacional argentino mediante la ley 24.156/92 de Reforma del Estado, adopta e implementa las directivas de los organismos internacionales e introduce reformas administrativas en el Estado Nacional tendientes al cumplimiento del principio de economicidad, eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos adoptando para ello un modelo de control integral e integrado.
Otros objetivos de esta normativa nacional son la generación de información oportuna y confiable sobre el comportamiento financiero del sector público nacional y un eficaz y eficiente sistema de control interno normativo, financiero, económico y de gestión.
Con similar criterio el gobierno de la provincia de Santa Fe mediante la ley 12.510/06 de Administración, Eficiencia y Control del Estado publicada en el Boletín Oficial el 2 de enero de 2006 adopta para el gobierno de la Provincia de Santa Fe los principios de la ley Nacional 24.156/92 de Reforma del Estado Nacional. La ley enunciada rige los actos, hechos y operaciones relacionados con la Administración y Control de la hacienda del sector público provincial no financiero.
En el ámbito municipal, la provincia de Buenos Aires, mediante el Decreto 2980/00, impulsa la reforma integral de la administración financiera y de los recursos reales en el ámbito de los municipios bonaerenses, recogiendo también los postulados básicos en la materia desarrollados por el Estado Nacional en la ley mencionada.
En la Provincia de Santa Fe, también se incorporan modificaciones a la ley Orgánica de Las Municipalidades Nº 2756/39, mediante la ley12.195/03
1.2. El objeto de estudio en los municipios de 2º categoría en la provincia de Santa Fe:
La ley orgánica de Municipalidades de la Provincia de Santa Fe Nº 2.756/39 en el Art. 1º establece que las poblaciones de más de 10.000 habitantes tendrán una Municipalidad encargada de la administración comunal. A estos efectos el indicado artículo prevé que las Municipalidades se dividirán en dos categorías: Las de primera categoría, aquellas que cuenten con más de 200.000 habitantes y las de segunda categoría las que tengan entre 10.000 y 200.000 habitantes.
Resulta lógico que la normativa para Municipios de 2º categoría por su antigüedad no preveía antes de la reforma del año 2003 los principios básicos de la reforma del Estado Nacional relacionados con un sistema de control integral e integrado.
Esta nueva visión sistémica del control es incorporada por la ley 12.195/03 introduciendo modificaciones en cuanto al sistema de administración financiera de estos municipios, modificando para ello la Ley 2756/39. Esta nueva normativa establece que “la administración financiera…-de los municipios- deberá ser integral e integrada.” La normativa pareciera que sólo se orienta a un enfoque sistémico de carácter integral e integrado para la administración financiera, sin extenderse explícitamente al sistema de control.
Es oportuno indicar que a la fecha no existen evidencias que los Municipios hayan adaptado las Ordenanzas de “Contabilidad” a esta modificación de la Ley de Municipios de la Provincia de Santa Fe del año 2003.
La normativa vigente no prevé Tribunales de Cuentas en los Municipios de 2º categoría y esta carencia estaría indicando que existe un problema de control en las cuentas municipales, causando en consecuencia un bajo grado de transparencia en el manejo de las finanzas municipales.
En cuanto al órgano de control, los Municipios de 2º categoría sólo prevén dentro de la administración municipal un funcionario denominado “Contador Municipal”. Este funcionario en algunos casos es nombrado con acuerdo del Concejo Municipal.
No existen evidencias que los Concejos Municipales hayan reglamentado el ejercicio del Control a cargo del “Contador Municipal” y las funciones a su cargo no se adaptan a los cambios de modelos y tecnológicos ocurridos en los últimos años.
En cuanto a la vigencia de estas Ordenanzas, las mismas datan de los años 60/80 del siglo pasado y a pesar de haber transcurrido más de cuarenta años en la mayoría de los casos, es escasa la adecuación que han tenido.
La problemática enunciada alcanza a 48 Municipios de la Provincia de Santa Fe en los cuales habitan más de 1.185.000 habitantes – conforme proyecciones realizadas sobre el censo de 2010-, y representan un 37% del total de habitantes de la Provincia.
Estos Municipios administraron fondos que alcanzan estimativamente la suma de $1.522.974.713 (Un mil quinientos veintidós millones novecientos setenta y cuatro mil setecientos pesos) para el año 2010.
La ausencia de una normativa municipal definida sobre principios sistémicos y de modernos modelos de control de las cuentas públicas atentaría contra la vigencia de los principios del control republicano entre los poderes, la asignación de responsabilidades, la rendición de cuentas de los gobernantes y la transparencia que exige un estado moderno en busca del fortalecimiento de las instituciones.
Tampoco se lograría medir la eficiencia en el uso de los recursos municipales y en definitiva evaluar correctamente la gestión.
Las consecuencias que se advierten del estado de situación descrito son:
a) Debilidad del Estado de Derecho.
b) Límites al control de la corrupción.
c) Impedimento del ejercicio de la voz de los administrados por no disponer con información en cantidad y calidad.
d) Bajo grado de transparencia en el manejo de las cuentas públicas.
Cabe también destacar que la ineficiencia en el uso de los recursos perjudica a los sectores más carenciados, especialmente aquellos que no disponen de infraestructura básica, tal como agua, cloacas, de servicios de barrido, limpieza, y atención primaria a la salud.
Los encargados de identificar el problema, deberían ser los partidos políticos, Senadores, Diputados, Concejales, etc. pero los cuerpos legislativos sufren las tensiones de un ejecutivo reticente a la implementación de sistemas modernos de control que permitan una mayor transparencia.
En el ámbito académico, como las facultades y/o estudios avanzados en el área pública, el tema está más instalado y hay mayor conocimiento sobre mecanismos orientados a “combatir la corrupción” y se conocen las teorías del control y/o las herramientas de la accountability, tal como se denomina a la rendición de cuentas.
Se podría afirmar que el problema no se percibe como tal en los ámbitos no especializados y en el ámbito académico especializado que tiene conocimiento pleno del mismo no dispone del poder político para aplicar las herramientas del control.
En la medida que se pretenda afianzar el sistema republicano y generar confianza en los gobiernos, la necesidad de una mayor transparencia y control en las cuentas Municipales debería ser prioritaria y ser parte de la agenda política de los gobernantes y/o de los partidos políticos.
La solución del problema puede demorarse en el tiempo aunque el impacto en el deficiente uso de los recursos provoca menos obras, menos servicios y en definitiva menos calidad de vida para la comunidad y para los sectores más desprotegidos significa menos educación, salud, vivienda y alimentación y en definitiva menor calidad de vida de los ciudadanos.
Por otra parte, se observa que la ciudadanía no alcanza a tener una comprensión del problema, aunque sí de los efectos del mismo. Esto se puede apreciar en la generalización del concepto de la corrupción y en términos prácticos por los reclamos de servicios prestados con deficiencia y por obras no realizadas.
Las posibles causas en la demora en adoptar los modernos principios del control por parte de los Municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe tienen distintas vertientes tales como:
a) Causas políticas:
? Las sucesivas interrupciones en el sistema democrático a causa de golpes de estado.
? La permanencia de un partido del mismo signo político.
? La resistencia del poder ejecutivo Municipal y Provincial a un mayor control por parte del poder legislativo.
b) Causas institucionales y jurídicas:
? Un modelo de control basado únicamente en el cumplimiento del presupuesto y en el principio de legalidad.
? La ausencia de adecuación de los principios del control a las teorías modernas.
? La ausencia de una legislación moderna adecuada a los principios de eficiencia, eficacia y economicidad en el uso de los recursos públicos.
c) Causas sociales y económicas:
? La ausencia de difusión de los principios del control en el ámbito público y político.
? La mayor complejidad en la prestación de los servicios y obras a cargo de los Municipios.
A fin de abordar la problemática descripta, interesa investigar por qué el modelo de control y la rendición de cuentas en los Municipios de 2º Categoría de la Provincia de Santa Fe no genera información en cantidad y calidad de tal forma que permita alcanzar un aceptable grado de transparencia, medible conforme a parámetros internacionales en el manejo de las cuentas municipales. Frente a esta situación problemática, el supuesto que se va a sustentar es:
El modelo de control que se dispone en los Municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe no se encuentra diseñado conforme principios de control previsto en la Ley 24.156/92 de Reforma de la Administración Nacional, por lo tanto la rendición de cuentas no genera información en cantidad y calidad que permita un aceptable grado de transparencia medible conforme a parámetros internacionales en el manejo de las cuentas municipales
2. Objetivos:
2.1 Objetivo general:
Relevar y valorar los elementos de gestión y control, y herramientas utilizadas en los Municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe.
2.2 Objetivos Específicos:
? Relevamiento de temáticas de control, rendición de cuentas y transparencia
? Evaluación de herramientas de gestión y control.
? Relevamiento del estado de situación.
? Valoración de aplicación de herramientas.
3. Marco conceptual:
El marco teórico o marco referencial tiene como propósito dar a la investigación un sistema coordinado y coherente de conceptos y proposiciones que permitan abordar el problema.
A continuación se conceptualizan algunas definiciones a fin de posibilitar una mejor comprensión del problema, tales como ser: transparencia, gobernabilidad, gobernance, accountability, modelos de control, entre otras:
3.1. Transparencia:
La Real Academia Española define a la transparencia como: “Condición de transparente. Transparente: Dícese del cuerpo a través del cual pueden verse los objetos. Figurativo: De sentido fácil de descubrir”.
Conforme el Código de Buenas Prácticas de Transparencia en las políticas monetarias y financieras: -Declaración de Principios del Fondo Monetario Internacional , consiste en: a) Mantener la apertura al público respecto de la estructura y funciones del gobierno, intenciones de la política fiscal, cuentas del sector público y proyecciones fiscales, b) Acceso a la información, c) Rendición de cuentas de las autoridades, d) Divulgación de objetivos de las políticas, e) Ofrecer al público información adecuada sobre actividades del gobierno y f) Divulgación de información adecuada..
3.2. La gobernabilidad o buen gobierno: Conforme las instituciones ubicadas en el llamado Consenso de Washington (gobierno de los Estados Unidos de América, Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial), aunque con algunas diferencias, proponen agendas de buen gobierno centradas en la rendición de cuentas, la transparencia y el estado de derecho, características estas del proceso de gobernabiliad, definida por el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) como “El ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa para administrar los asuntos de un país” o también como “La Capacidad de un sistema social democrático para autogobernarse, enfrentando positivamente retos y oportunidades que tenga planteados”.
3.3. Gobernanza (tiene su origen en el término inglés Governance): la Real Academia Española la define como: “el arte o manera que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía.”
Conforme se señala en Governance Matters (1999) de los investigadores del Banco Mundial Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatón, se enuncian como indicadores de la gobernanza los expresados en la Tabla 1.
Tabla Nº 1: Indicadores de la Gobernance:
Componentes de la gobernanza Elementos a medir
Voz y rendición de cuentas Libertades civiles y derechos políticos. Refleja como está preparado el gobierno para rendir cuentas y ser auditado
Estabilidad política y ausencia de violencia, crímenes y terrorismo. Percepciones de la población acerca de acontecimientos no pacíficos o institucionales que pueden desestabilizar al gobierno actual
Eficacia gubernamental Capacidad del gobierno para administrar recursos públicos.
Marco regulatorio Capacidad del gobierno para implementar Políticas y leyes adecuadas que no obstaculicen el correcto funcionamiento del mercado
Firmeza del estado de derecho Respeto de los ciudadanos y del estado de las instituciones que rigen sus relaciones económicas y sociales.
Control de la corrupción Percepción de los ciudadanos sobre la corrupción en el país.
Fuente: Elaboración propia a partir de investigación de Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatón- Banco Mundial (1.999)
3.4. Accountability o responsabilización o rendición de cuentas: Es un concepto que se origina en las naciones anglosajonas y significa que el gobierno tiene obligación de rendir cuentas a la sociedad.
El Informe de la Comisión Independiente de Revisión de la Oficina del Auditor General de Canadá- Wilson Comité define accountability como: “Obligación de responder ante la responsabilidad que ha sido conferida. La rendición de cuentas supone la existencia de al menos dos partes: una que confiere y otra que acepta esa responsabilidad con el sobreentendido que deberá reportar sobre la manera en que la llevó a cabo”.
Conforme estudios de la CLAD (Centro Latinoamericano para el Desarrollo) : “la concreción de este valor (o meta-valor) político depende de dos factores. Primero, de la capacidad de los ciudadanos para actuar en la definición de las metas colectivas de la sociedad, ya que una fuerte apatía de la población respecto a la política hace inviable el proceso de accountability. En segundo lugar, es necesario construir mecanismos institucionales que garanticen el control público de la acciones de los gobernantes, no sólo mediante las elecciones, sino también a lo largo del mandato de los representantes”.
En el mecanismo de rendición de cuentas o accountability se identifican dos variantes, una denominada accountability vertical que está referida al control que realiza el ciudadano con su voto, premiando o desaprobando la gestión de los gobernantes y otra la accountability horizontal. Para una mayor comprensión de esta variable Guillermo O’ Donnell- Philippe Schmitter definen a la accountability horizontal, como aquella que: “opera mediante una red de poderes relativamente autónomos (es decir, instituciones), que pueden examinar y cuestionar y, de ser necesario, sancionar actos irregulares cometidos durante el desempeño de los cargos públicos. La representación y la accountability conforman la dimensión republicana de la democracia: la existencia y vigencia de una clara distinción entre los intereses públicos y privados de los funcionarios (…) Pero la accountability horizontal característica de la democracia representativa no existe o es extremadamente débil en las democracias delegativas. Más aún, puesto que los presidentes delegativos ven a las instituciones que efectivizan la accountability horizontal como impedimento contra su “misión”, hacen persistentes esfuerzos para trabar su funcionamiento”.
Nuestro país, es un claro ejemplo de democracia delegativa con bajo grado de accountability horizontal, caracterizado por la debilidad y/o ausencia de controles eficaces de las administraciones, sea estas en el ámbito nacional, provincial o municipal. Este debilitamiento- entre otras consecuencias- determinaría ineficiencia en el uso de los recursos públicos, castigando principalmente a sectores sociales con mayores necesidades básicas insatisfechas, que a la vez son compensados desde el poder mediante metodologías de manejos “clientelistas”.
3.5. El control de gestión en la ley 24.156/92: La ley establece como objetivo: “garantizar los principios de regularidad financiera, legalidad, economicidad eficiencia y eficacia en la obtención de los recursos públicos” Desde este enfoque normativo nacional se recorren los principios de las tres E (eficiencia, eficacia y economicidad) comprendidos en el marco del gerenciamiento público.
3.6. El principio de eficacia, eficiencia y economicidad: Las normas de auditoría externa de la Auditoría General de la Nación definen como:
a) Eficacia: Se refiere a si los objetivos o metas propuestas se han obtenido.
b) Eficiencia: Está referido al logro de los objetivos con el menor costo posible.
c) Economicidad: Está ligado a la relación costo/beneficio y al objetivo del uso racional de los recursos.
3.7. El modelo de control integral e integrado: Este modelo comprende no sólo la tradicional auditoría legal y financiera (con énfasis en la verificación del cumplimiento de normas legales y de control interno contable), sino también con la llamada auditoría operacional (con énfasis en la determinación de la solidez del control de las operaciones), encaminada a evaluar la eficacia, eficiencia y economicidad de la gestión operativa, la que hace al objetivo institucional.
A fin de cumplir con este principio el control debe abarcar los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión del Estado y coordinar el examen de la auditoría interna y la auditoría externa a fin de no sobreponer actividades de control.
3.8 La agenda política: Se define como la lista de temas o problemas a los que ponen atención en algún momento los oficiales de gobierno o gente fuera de gobierno relacionado con ellos. Por otra parte el proceso de definición de la agenda reduce el conjunto de posibles temas a aquellos que realmente se convierten en centro de atención.
4. Diseño metodológico.
4.1 Tipo de diseño.
El estudio se realizó en el contexto geográfico de la provincia de Santa Fe, comprendiendo a Municipios de 2º categoría durante el período 2010-2011. La investigación adoptó un diseño no experimental, caracterizado por:
a) Obtener información sobre el sistema de control vigente en los municipios de 2º categoría en la Provincia de Santa Fe.
b) Describir y comparar dichos modelos con el sistema adoptado en el SIDIF (Sistema de Información Financiera a nivel nacional).
c) Obtener información acerca de las actividades de control previstas en la normativa legal vigente para los Municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe.
d) Describir las actividades de control que realizan los Concejos Municipales de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe.
e) Descubrir las relaciones entre los componentes de esta actividad de control y las posiciones adoptadas en la actividad “parlamentaria”, especialmente cuando se trate de bloques de Concejales de la Oposición.
f) Facilitar la comprensión de las complejas interacciones entre los bloques oficialistas y de la oposición a fin de determinar si se cumple con los principios de la “accountability” horizontal entre el Poder Ejecutivo y el Concejo Municipal.
g) Detectar información disponible en las páginas web a fin de medir el grado de transparencia en las cuentas públicas municipales conforme a parámetros internacionales.
En el abordaje se combinaron técnicas cuantitativas y cualitativas, con técnicas de relevamiento de fortalezas y debilidades, oportunidades y amenazas, análisis de escenarios y de actores involucrados, apuntando a una estrategia basada de la triangulación en la información relevada.
5. Universo y muestras.
Se trabajó con información sobre Municipios de la Provincia de Santa Fe definidos como de 2º categoría: conforme a la ley orgánica de Municipalidades de la Provincia de Santa Fe Nº 2.756; el art. 1º establece: “las poblaciones de más de 10.000 habitantes tendrán una Municipalidad encargada de la administración comunal. Las Municipalidades se dividieron en dos categorías: Las de primera categoría aquellas que cuenten con más de 200.000 habitantes y las de segunda categoría las que tengan entre 10.000 y 200.000 habitantes.
Para investigar cualitativamente las formas de control y de gestión en los Concejos Municipales de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe, se tomó como muestra siete municipios, combinando 2 del Norte, 3 del Centro y 2 del Sur.
A continuación se expone la muestra seleccionada:
CUADRO 1: Muestra de Municipios de 2º categoría: partido político gobernante, caracterización, ubicación geográfica, recursos presupuesto y población.
MUNICIPIOS SIGNO POLITICO Caracteri-
zación Ubicación geográfica Presupuesto
Recursos $
2010 Población 2010
proyectada
RAFAELA Frente para la Victoria Grande Oeste 124.516.234 88.995
VENADO TUERTO Frente para la Victoria Grande Sur 127.883.915 74.085
SANTO TOME Frente Progresista Cívico y Social Mediano Centro Sin datos 62.912
AVELLANEDA Frente Progresista Cívico y Social Pequeño Norte 27.452.479 24.577
SAN JUSTO Frente Progresista , Cívico y Social Pequeño Norte 8.180.000 23.227
CARCARAÑA Frente Para la Victoria Pequeño Centro-este Sin datos 16.634
SAN CRISTOBAL Frente Progresista, Cívico y Social Pequeño Norte Sin datos 15.215
Fuente: Propia elaboración.
Esta muestra contempló municipios gobernados por partidos de distintos signos políticos encontrándose el Partido Justicialista y el Partido Radical y el Socialista.
El signo político del Intendente en funciones corresponde a frentes conformados según la legislación de partidos en la Provincia de Santa Fe. El Frente para la Victoria, se encuentra principalmente conformado por el Partido Justicialista y el Frente Progresista, Cívico y Social por el Partido Socialista, la Unión Cívica Radical y algunos partidos menores. En cuanto a los habitantes que tiene cada municipio se clasificó en Grandes: aquellos que tienen más de 70.000 habitantes (Rafaela, y Venado Tuerto) Mediano: entre 40.000 y hasta 70.000 habitantes (Santo Tomé) y pequeños entre 10.000 y 40.000 habitantes (Avellaneda, San Justo, Carcarañá y San Cristóbal). En cuanto a la ubicación geográfica corresponde a aquella que ocupa territorialmente cada municipio en la Provincia de Santa Fe conforme a los puntos cardinales.
Debido a la existencia de aproximadamente 50 Municipios de 2º categoría en la Provincia de Santa Fe, a la homogeneidad que puede presentar la variable y a la disponibilidad de recursos, se consideró que dicha muestra es representativa.
Con el objeto de complementar el estudio desde un abordaje cualitativo, partiendo del universo conformado por actores del sistema (concejales, contadores municipales, intendentes, diputados y senadores), se seleccionó una muestra no probabilística mediante la estrategia de muestreo de informante clave, a fin de aplicar los instrumentos de recolección ya mencionados.
PRIMERA PARTE
El control, la rendición de cuentas y la transparencia en las cuentas públicas: concepto, principios, antecedentes, modelos y enfoques. Tensiones en los gobiernos democráticos y algunas herramientas para mejorar el sistema democrático municipal.
I. EL CONTROL EN LAS CUENTAS PÚBLICAS.
1. El control de las cuentas públicas en una república democrática.
1.1. Concepto
En una república de carácter democrático los mandatarios a cargo de la administración de los recursos públicos, deben informar a los gobernados sobre la forma en que se utilizan esos recursos que le fueron transferidos por la sociedad.
Por otra parte, el Estado posee un conjunto de atribuciones y facultades delegadas por el ordenamiento jurídico y la sociedad, que generan la obligación de dar cuenta pública de su aplicación.
El cumplimiento del principio de deber de informar permite lograr el debido equilibrio de poderes en que se funda una república de carácter democrático.
En ese marco surge el control como instrumento necesario para garantizar la adecuada utilización de los recursos estatales conforme con las políticas públicas aprobadas por el Parlamento y hacer más transparente la gestión gubernamental.
A fin de profundizar la temática en tratamiento conviene analizar el significado del concepto “control”.
El diccionario de la Real Academia Española de la Lengua define control como:”Inspección, fiscalización e intervención. Dominio, mando, preponderancia” y controlar como: “Fiscalizar, inspeccionar, examinar. Dominar, regular, dirigir.”
Conforme lo define la Academia habría al menos dos acepciones del término:
a) uno referido a: “dominio”, “mando”, “gobierno”, “dirección”.
b) otro referido a: ”comprobación”, “inspección”, ”verificación” ,”registro”, “vigilancia”, “revisión”, “freno”.
Más allá de las facetas y la pluralidad de conceptos que puede tomar el término en el ámbito público, cuando se hace mención a control subyace una idea común referida a “hacer efectivo el principio de limitación del poder” y en ese sentido el control está orientado a una única finalidad: fiscalizar la actividad del poder para evitar los abusos y permitir el examen de las acciones de los gobiernos.
1.2. Clases de control:
Conforme la clasificación enunciada por Manuel Aragón en su obra “Constitución y Control del Poder” se distinguen tres tipos de control: a) El control jurídico; b) El Control político y c) El Control social.
El control jurídico: Sus características son: el derecho constituye el canon de valoración, impone un determinado tipo de valoración, caracteriza el agente de control, regula el procedimiento y exige la sanción cuando el resultado es adverso. La eficacia reside en el cumplimiento de su juridicidad. Por ejemplo el control de legalidad en el régimen de compras del estado.
El control político: No caracteriza el canon de valoración, ni los agentes de control, muchas veces ni el propio resultado, pero regula su procedimiento. No es un control jurídico, pero sí se encuentra normativizada su tramitación. Los agentes de control deciden libremente los criterios para valorar los objetos controlados porque se trata de un control político, pero imponen el modo de utilización de los instrumentos de control. Ejemplo: a) las elecciones de los mandatarios a través del voto de los ciudadanos. b) La aprobación de leyes en los cuerpos legislativos. c) La aprobación o no del presupuesto presentado por el ejecutivo. d) La aprobación o no de la rendición de cuentas por parte del congreso presentada por el poder ejecutivo con motivo de su gestión.
El control social: En este tipo de control el derecho no regula los instrumentos, ni los medios de control y se trata de un control “no institucionalizado”. No existen procedimientos establecidos mediante normas y su característica principal es la forma difusa de operar. El presupuesto de la existencia de este tipo de control es la existencia de una sociedad de hombres libres. Por ejemplo las denuncias de los medios de prensa y de las organizaciones no gubernamentales sobre corrupción en el manejo de fondos públicos por parte del poder político gobernante.
1.3. El Control jurídico y sus principios:
A fin de orientar al logro del objetivo propuesto en este trabajo de investigación, se analizan a continuación los principios que deben regir en un modelo de control de las cuentas públicas desde el enfoque del control jurídico. Ellos son:
1. Independencia: Los miembros de la Entidad de Fiscalización deben tener independencia con respecto a los controlados y criterio profesional para emitir juicios. También la Entidad de Fiscalización Superior debe gozar de independencia financiera.
2. Imparcialidad: Los juicios deben fundarse en evidencias que no ofrezcan la menor duda sobre exactitud, veracidad y autenticidad. Para ello el análisis de los procedimientos o cuentas verificadas deben ajustarse estrictamente al resultado de la comparación con las normas y parámetros establecidos. Los procesos deberán ajustarse a la información disponible en los registros contables y demás documentos.
3. Apoliticismo: El agente controlador debe ser independiente de posiciones partidistas o ideológicas.
4. Amparo de los administrados frente a la actividad administrativa: El control tiene la obligación de defender al ciudadano de eventuales desviaciones o abusos de poder, evitando o previniendo los perjuicios materiales o morales para los usuarios beneficiarios de la gestión administrativa pública.
5. Probidad administrativa: La Entidad de Fiscalización Superior debe impulsar permanentemente el honesto manejo del patrimonio público y de corresponder promover sanciones.
6. Oportunidad: El control debe ser oportuno y no entorpecer la actividad administrativa: Los modernos sistemas de control se orientan a desprenderse de la competencia del control previo y se limitan a operaciones que signifiquen elevada cuantía o constituyan importantes compromisos. El control posterior evita cuellos de botella pero se fundamenta en a) Sancionar la desviación de la norma; y b) orientarse a la eficacia del control desde una mirada de la gerencia racional y eficiente y la mejora de la calidad de los procesos de la administración pública.
Publicidad: Los actos de control deben ser conocidos por la sociedad y ésta debe estar informada sobre la actividad de los órganos a cargo del control del Estado.
1.4 Modelos de control externo en las Cuentas Públicas Nacionales:
Conforme a distintas realidades nacionales, se identifican al menos cuatro modelos referidos al control externo de las cuentas públicas nacionales, ellos son:
a) Los tipificados como Tribunales o Cortes de Cuentas: En general, estos organismos tienen una titularidad colegiada, ejercen el control ex -post y en algunos casos control previo de los actos de gobierno. Muchos de ellos tienen actividad jurisdiccional, es decir: capacidad de juzgar las cuentas y la responsabilidad de los funcionarios públicos e imponer sanciones pecuniarias y para formular reparos a los administradores. Algunos tienen facultades investigativas y para gestionar ante los organismos competentes la continuación de los procesos judiciales para determinar responsabilidades civiles y penales. También en los últimos años estos tipos de tribunales han incorporado funciones tendientes a abarcar el control de eficiencia, eficacia y economía de la gestión de gobierno.(Adoptan este modelo Bélgica, España, Portugal, Italia, Austria, Holanda, Francia y Alemania)
b) Los organismos estructurados como Contraloría General o Auditoría General. Son organizaciones unipersonales, es decir cuentan con un titular en el que recaen en forma exclusiva las responsabilidades de decisión; por esta razón son dependientes de los Poderes Legislativos, pero respetando la independencia intrapoderes. En general el control es expost, sin funciones jurisdiccionales, y focalizados principalmente hacia análisis financiero y de legalidad sobre la aplicación de los fondos públicos y hacia la gestión para evaluar la eficacia, eficiencia y economía de la acción estatal. (Adoptan este modelo Australia, Canadá, Estados Unidos, el Reino Unido y la mayoría de los países latinoamericanos.)
c) Los modelos denominados Consejos de Auditoría. Son entidades que informan a un presidente (Corea), o a un emperador (Japón) que constituyen figuras de gobierno con funciones institucionales y no ejecutivas.
d) El cuarto modelo estaría conformado por sistemas combinados: La Entidad Fiscalizadora superior es una agencia más del gobierno, esta agencia cuenta con el grado de autonomía suficiente para llevar a cabo una función fiscalizadora externa e independiente (Suecia).
2. El control de las cuentas públicas en el gobierno nacional de la República Argentina: Su rango constitucional en la reforma de 1994.
Con motivo de la reforma de la Constitución Nacional del año 1994, se incorpora a la misma un capítulo relacionado con el control del sector público nacional. Esta modificación tiene su sustento en la ley 24.156/92 y que a la fecha de la modificación de la Ley Suprema se encontraba en vigencia. Con esta incorporación se da al control externo de las cuentas públicas nacionales el carácter de rango constitucional.
La modificación enunciada se plasma en el art 85 de la Ley Suprema Nacional estableciendo que: “el control externo del sector público nacional en los aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución del Poder Legislativo y el examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la Administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación; establece también, que éste órgano de control externo tendrá a su cargo el control de legalidad, de gestión y la auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada en el orden nacional.”
La voluntad de los constitucionalistas de 1994, al prever el marco jurídico del control externo, establecieron las siguientes características del modelo a adoptar:
? La facultad de controlar: a cargo del Poder Legislativo.
? El ámbito de control: el desempeño y situación general de la administración pública nacional.
? El órgano a cargo del control externo: La Auditoría General de la Nación como órgano técnico dependiente del Poder Legislativo.
? El producto a obtener como resultado del control: dictámenes de auditoría.
? La materia a controlar: la gestión en los aspectos patrimoniales, económicos y financieros y operativos; el control de legalidad.
? Técnica a utilizar: la auditoría.
? El universo a auditar: la administración pública centralizada y descentralizada en el orden nacional
El diseño de modelo de control adoptado en la C N Argentina se funda en la teoría del control de un Estado Constitucional. Por una parte diseña las técnicas del control para hacerlo efectivo, exigiendo la no politización de los controles jurídicos y por otra parte, potencia a través de la normativa la utilización de los controles políticos y sociales. Entre estos últimos encontraríamos al reconocimiento constitucional de la existencia de los partidos políticos y las figuras de consultas populares.
3. El marco legal del control en las cuentas públicas nacionales.
A continuación se procederá a describir algunas características del modelo de control previsto en la Ley Nº 24.156/92 de Reforma del Estado Nacional y en una segunda etapa, se comparará con el modelo de control vigente en los Municipios de 2º categoría de la provincia de Santa Fe. El objetivo es analizar si estos últimos se encuentran diseñados conforme a nuevas tendencias y si cumplen en definitiva con el principio de rendición de cuentas de los funcionarios, permitiendo lograr un grado de transparencia comparable con parámetros internacionales.
4. Sistemas, modalidades y principios del control de las cuentas públicas nacionales.
4.1 Sistema, órganos de control y sus funciones:
La característica distintiva del modelo de control previsto en la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional Nº 24.156/92 fue la creación de un modelo de control integral e integrado que articula la programación, la gestión, y el control de la actividad estatal destinada a la captación de los recursos de la sociedad y su aplicación destinada a objetivos y metas estatales, de una manera eficiente y eficaz.
Este modelo de control integral e integrado descansa en la conceptualización de la teoría de los sistemas.
Conforme lo expresa Guillermo Leswniewier (…) refieréndose a la ley 24.156/92 plantea: “Desde el punto de vista conceptual la reforma de la administración financiera – se sustenta en los dos siguientes planteamientos básicos:
a) Interrelación entre los sistemas.
b) Centralización normativa y descentralización operativa.
Tomando el primer planteamiento básico de la interrelación de los sistemas dice: “Está plenamente demostrado en la realidad, la estrecha relación existente entre los sistemas que integran la administración financiera y de recursos reales. El desarrollo y funcionamiento eficaz y eficiente de cada sistema se halla directamente influido por los sistemas vinculados. Constituyen una cadena cuyo nivel de desarrollo está determinado por los avances alcanzados en el sistema menos estructurado. Por lo tanto, la reforma de uno de ellos condiciona necesariamente a los restantes.”
Cabe recordar que el marco normativo nacional en cuanto a la administración financiera se conforma por los siguientes sistemas:
? Sistema presupuestario.
? Sistema del crédito público.
? Sistema de tesorería.
? Sistema de contabilidad.
? Sistema de contrataciones
? Sistema de administración de bienes.
Asimismo establece que los sistemas deberán estar relacionados entre sí.
En cuanto a los sistemas de control del sector público nacional dicha normativa establece: “Los sistemas de control comprenden las estructuras del control interno y externo y el régimen de responsabilidad que estipula y está asentado en la obligación de los funcionarios de rendir cuentas de su gestión”.
Por otra parte en el Programa de Reforma de la Administración Financiera Gubernamental establecía también como objetivos:
a) Lograr que la gestión del área se realice con economía, eficiencia y efectividad;
b) Generar información oportuna y confiable para la toma de decisiones;
c) Interrelacionar los sistemas de administración financiera con los de control interno y externo con la finalidad de facilitar la eficacia de éstos:
d) Realizar la gestión de los recursos públicos en un marco de absoluta transparencia.
A fin de lograr los objetivos propuestos introdujo una clara separación de las instancias del control interno y del control externo a cargo de dos organismos distintos: el control interno en el ámbito del Poder Ejecutivo, a cargo de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN); y el control externo en el ámbito del Poder Legislativo Nacional, a través de la Auditoría General de la Nación (AGN).
El sistema de control interno es ejercido por el propio poder administrador sobre su gestión. El responsable del mantenimiento de un adecuado sistema de control interno es la autoridad superior de cada jurisdicción o entidad dependiente del Poder Ejecutivo Nacional. El administrador diseña y adecua el control previo y posterior, los incorpora en el plan de organización y en los reglamentos y manuales de procedimientos de cada organismo; y también forma parte de la auditoría interna.
La Sindicatura General de la Nación (SIGEN) es el órgano rector del sistema de control interno y tiene a su cargo la normativa, la supervisión y la coordinación, de ella dependen las Unidades de Control Interno (UAI) que son creadas en cada jurisdicción o Entidad del Poder Ejecutivo Nacional, con dependencia jerárquica de cada organismo. La función de la Unidad de Control Interno es el control posterior de las actividades financieras y administrativas de cada uno de los organismos estatales nacionales.
El sistema de control externo: Es ejercido por la Auditoría General de la Nación (AGN), en dependencia del Poder Legislativo Nacional. El vínculo de “externo” se relaciona con el necesario equilibrio de poderes en una república. Este control se lleva a cabo a través del organismo de carácter técnico y es de carácter expost.
La división del control en interno y externo permite lograr el sano equilibrio entre los poderes de una república y cumplir a la vez, con los principios en que ella se sustenta. El Poder Legislativo es el poder que crea los recursos, conforme la Constitución Nacional, aprobando el Presupuesto General de la Administración; el Poder Ejecutivo ejerce las funciones de administrar y hacer uso de esos recursos destinándolo a los gastos fijados por ley, para ello ejerce un control sobre todas las etapas de estas acciones; y el Poder Legislativo Nacional controla, con independencia de criterio, y una vez ejecutados los actos, la aplicación eficiente y eficaz de los recursos.
El control conforme a normas de auditoría ejercido por la Auditoría General de la Nación otorga el debido sustento técnico, mientras que la aprobación parlamentaria de los informes garantiza el adecuado control político de la actividad de la auditoría, y la necesaria independencia de criterio con respecto al poder administrador de los recursos públicos.
4.2. Supresión de la intervención previa:
Anterior a la vigencia de la ley 24.156/92, la modalidad del control exigía la intervención previa de los actos, inhibiendo su ejecución si resultaban observados. Dicha observación podía surgir por incumplimiento de disposiciones legales o reglamentarias. En un plazo de sesenta días de haber tomado conocimiento de la irregularidad se debía comunicar al Tribunal de Cuentas de la Nación y éste debía comunicárselo al Congreso de la Nación si el Ejecutivo insistía en el cumplimiento del acto observado.
En este modelo de control el órgano de contralor contaba entre sus atribuciones las funciones de control previo, concomitante y posterior
En la normativa vigente prevista en la ley 24156/92 el control previo es ejercido por la propia administración de la jurisdicción del Estado Nacional. La autoridad superior de cada una de esas jurisdicciones es quien organiza y ejerce el control interno de su propia jurisdicción.
La concepción es que si existe el control previo por parte del órgano de control externo se estaría en presencia de suerte de co-administración.
El principio plasmado es la independencia del órgano de control externo en sus funciones de control. El control interno permanece en cabeza de la autoridad superior de cada jurisdicción o entidad si se trata de empresas donde el Estado Nacional tiene participación accionaria y el control posterior en cabeza de los órganos de control externo que gozan de independencia.
4.3. Enfoque del control: Integral e integrado.
El enfoque de control se caracteriza por ser integral, porque es totalizador de la gestión. Comprende los aspectos de cumplimiento legal, financiero, presupuestario, económico, contable, e incluye el control de eficiencia, eficacia y economía de los actos y operaciones.
Es integrado porque alcanza a toda la administración pública en todas sus jurisdicciones. También asume esta condición porque se refiere a la necesidad de la complementación de los sistemas de control interno y externo, logrando una articulación y partiendo de las conclusiones y observaciones de las demás esferas del sistema de control.
El objetivo de la ley es superador en cuanto a la necesidad de cambiar la visión segmentada y focalizada en aspectos legales y contables, para permitir una visión abarcativa de los distintos aspectos de la gestión.
4.4. Actos y operaciones sujetas a control:
El sistema comprende la realización de auditorías financieras, de legalidad, de gestión, exámenes especiales de las jurisdicciones y de las entidades bajo su control, así como evaluaciones de programas, proyectos y operaciones.
La modalidad operativa que puede asumir el control externo mediante la incorporación de la auditoría de estados contables comprende a los organismos descentralizados, los bancos oficiales nacionales, las empresas y sociedades del Estado. También incorpora la auditoría de estados contables del Banco Central de la República Argentina.
Asimismo, la Auditoría General de la Nación tiene atribuciones para analizar actos y contratos de significación económica, controlar la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito público, promover investigaciones de contenido patrimonial y verificar la existencia del registro patrimonial de funcionarios. También alcanza a unidades ejecutoras de programas y proyectos financiados por organismos internacionales conforme a acuerdos celebrados por gobierno argentino.
4.5. Diseño jurídico-institucional:
La planificación y actividad de control externo necesitan de la objetividad y de criterios técnicos, para ello esta función se la ubica en la órbita del Parlamento Nacional y a cargo de la Auditoría General de la Nación. Este órgano técnico se encuentra descentralizado del Poder Legislativo Nacional y cuenta con independencia funcional y financiera.
El nexo con el Parlamento y la Auditoría General de la Nación, lo cumple la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas del Congreso de la Nación. Esta Comisión ejerce el control de las actividades de la Auditoría General de la Nación.
Este tipo de control es pluripartidista y el objetivo es asegurar la necesaria vigilancia política de las actividades desarrolladas por el órgano de auditoría.
4.6. La no inclusión de la atribución jurisdiccional: El sistema previsto en la ley 24.156/92 no prevé los juicios de responsabilidad y juicios de cuenta que realizaba el anterior Tribunal de Cuentas de la Nación. El ejercicio de funciones jurisdiccionales se traslada al Poder Judicial.
4.7. Carácter correctivo del control: El control externo, conjuntamente con el control interno, contribuye a que los organismos controlados mejoren la gestión y se generen mecanismos internos necesarios para prevenir y evitar el fraude y la corrupción.
El control es concebido como un sistema retroalimentador de la administración y la gerencia. El conjunto de actos y operaciones realizados tienen por objeto identificar la realidad, examinarla y compararla con un criterio o modelo preestablecido.
4.8. Enfoque sistémico de la administración financiera y los sistemas de control.
El sistema de administración financiera y sistemas de control previstos en la Ley 21.456/92, es de carácter sistémico.
El Art. 2º de la ley expresa “La administración financiera comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos que hacen posible la obtención de recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado.”
Se le otorga a la administración un enfoque de procesos reconociendo entre sus actividades la planificación, la organización, la ejecución, la dirección y el control y retroalimentación del sistema.
El conjunto de insumos del proceso son:
• El trabajo personal
• Los recursos financieros, tecnológicos, materiales, y de tiempo.
Los productos o salidas de dicho proceso son:
• Los bienes o servicios que satisfacen las necesidades colectivas y las regulaciones sobre otras instituciones; y en cuanto al sector privado: normas, procedimientos, órganos, informes de auditoría y directivas entre otros.
El enfoque sistémico es superador en cuanto a la visión parcial y segmentada del control que sólo intenta una explicación parcial del conocimiento administrativo.
5. El control de gestión: Concepto y tratamiento en el modelo nacional argentino.
5.1. Concepto: La Real Academia Española de la lengua define el término gestión como: “Acción y efecto de gestionar. Acción y efecto de administrar”, en cuanto al concepto de gestionar lo define como “Hacer diligencias para el logro de algo.”
El Manual de Procedimientos de Auditoría de Gestión de Empresas y Sociedades del Estado define la gestión como: “un proceso de coordinación de los recursos disponibles que se lleva a cabo para establecer y alcanzar objetivos y metas precisos”. Por otra parte establece que:” la gestión comprende todas las actividades de una organización tales como:
? El establecimiento de metas y objetivos
? El análisis de los recursos disponibles
? La aprobación económica de los mismos
? La evaluación de su cumplimiento y desempeño institucional
? Una adecuada operación que garantice el funcionamiento de la organización
Desde esta acepción, el concepto de control de gestión estaría relacionado con la comprobación, inspección, verificación, registro, vigilancia, revisión, freno de las diligencias, actividades o procesos necesarios para el logro de objetivos y/o metas establecidos.
5.2. El control de gestión en el ámbito de la ley Nº 24.156/92:
En el ámbito del Gobierno Nacional Argentino la ley Nº 24.156/92 incorpora el concepto de control de gestión en un sentido amplio e integral alcanzando a todas las partes involucradas que componen el proceso de control de gestión. Estas partes son:
• Los agentes responsables de la gestión
• Los órganos de dirección
• Los sistemas de control
Asimismo la Ley de Administración Financiera establece las reglas de gestión interna de la Administración Pública Nacional que las distintas unidades deberán adoptar y que luego serán evaluadas en una instancia posterior.
En cuanto a la adopción de un enfoque de auditoría integral sobre las cuentas públicas nacionales y la adopción de nuevos mecanismos y criterios de contralor el modelo adoptado en este marco jurídico, resulta superador de la auditoria clásica solamente orientada a la verificación de la razonabilidad económica, financiera y patrimonial de los estados contables y de los estados presupuestarios.
La incorporación del enfoque de gestión constituye todo un desafío y hace necesario el desarrollo de tecnologías adecuadas a fin de lograr información orientada a la evaluación de la gestión en el ámbito de la administración pública para hacer posible el cumplimiento de ese presupuesto.
6. La auditoría integral y Los principios de Eficiencia, Eficacia y Economicidad (Las tres E)
La Auditoría General de la Nación tiene a su cargo distintos tipos de auditoría. Ellas son la auditoría contable y la auditoría de gestión.
La complementación de la auditoría contable y de gestión conforma la auditoría integral.
Los conceptos de eficiencia, eficacia y economicidad están indisolublemente asociados a la auditoría de gestión.
Los funcionarios públicos en el ámbito nacional son responsables ante la sociedad y ante otros niveles del gobierno nacional por los recursos destinados para financiar programas y servicios gubernamentales a su cargo. En consecuencia están obligados a presentar informes adecuados a quienes deben rendir cuentas de su gestión. En ese marco tanto la auditoría contable, como la auditoría de gestión son parte importante del proceso de rendición de cuentas, puesto que conduce a una opinión independiente respecto de si los estados contables presentan razonablemente el resultado de las operaciones financieras conforme a normas establecidas y si los funcionarios cumplen sus responsabilidades con lealtad, eficiencia y eficacia.
El sustrato legal del principio en cuestión lo encontramos:
? En el marco de la ley 24.156/92 en su artículo. 4º inciso a) cuando establece como objetivo de esa normativa el de “Garantizar la aplicación de los principios de regularidad financiera, legalidad, economicidad, eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación de los recursos públicos”.
? En el artículo 117 del Título VII – Del control externo: Competencias de la Auditoría General de la Nación: Tiene a su cargo el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal así como el dictamen de los estados contables financieros de la administración central.
? El artículo 119 inciso d) se establece que la Auditoría General de la Nación tiene a su cargo la definición de criterios de control y auditoría que atienda a un modelo que abarque los aspectos financieros, de legalidad, y de economía, eficiencia y eficacia.
La imposición de estas nuevas reglas en la gestión interna exige la adopción de un enfoque también integral del control y de la auditoría.
Este nuevo enfoque revaloriza los instrumentos de gobierno expresados en planes, programas y actividades que configuran el modelo de gestión adoptado en la administración pública nacional.
Con la misma orientación, las normas de la Auditoría General de la Nación en su Manual de Procedimientos de Auditoría de Gestión de Empresas y Sociedades del Estado definen el concepto de economía, eficacia y eficiencia:
? Eficiencia: Se refiere a la relación entre los bienes o servicios producidos y los recursos utilizados para producirlos. Una operación eficiente produce el máximo de “producto” para una cantidad dada de “insumos” o requiere del mínimo “insumo” para una calidad y cantidad de “producto” determinada. El objetivo es incrementar la productividad.
? Eficacia: Se entiende por eficacia el grado de cumplimiento de una meta, la que puede estar expresada en términos de cantidad, calidad, tiempo, costo, etc. Es fundamental por lo tanto que la organización cuente con una planificación detallada, con sistemas de información e instrumentos que permitan conocer en forma confiable y oportuna la situación en un momento determinada y los desvíos respecto a las metas proyectadas. Si esto no existe, difícilmente podría medirse la eficacia.
? Economía: El concepto de economía evalúa si los resultados se están obteniendo a los costos alternativos más bajos posibles. Está referido a los términos y condiciones bajo los cuales los entes “adquieren” recursos humanos y materiales. Una operación económica requiere que esos recursos sean obtenidos en la cantidad y calidad adecuada, de manera oportuna y al más bajo costo.
Más allá de la conceptualización establecida en la normativa de la Auditoria General de la Nación se detallan a continuación otras interpretaciones sobre eficiencia, eficacia y economía que pueden mejorar la comprensión de estos conceptos:
Conforme la expresa Emilia Lerner :
Para evaluar la eficacia, entonces, es fundamental que la organización cuente con la información y los instrumentos necesarios para conocer la situación en un momento determinado y los desvíos respectivos de las metas y proyectadas. Si no existe, difícilmente podrá medirse la eficacia.
La medición de la eficiencia tiene por objeto verificar si la gestión ha cumplido el objetivo de incrementar la productividad.
En cuanto al concepto de Economía agrega “…no sólo interesa el resultado, sino la asignación que se decide para su obtención.”
Por último cabe destacar que los conceptos de eficiencia, eficacia y la economía no actúan separadamente, sino que se interrelacionan en el proceso destinado a la obtención de bienes o servicios y si bien para su estudio y análisis se los diferencia, en la gestión están necesariamente vinculados.
Conforme la normativa vigente en el ámbito nacional, el principio de Economía, Eficiencia y Eficacia atraviesa todo el modelo de gestión y de control que se aplica en la administración del Estado Nacional. Con la introducción de este principio, se plasma la responsabilidad de los funcionarios sobre el gerenciamiento de los recursos y el gasto y tienen como objetivo previsto en la ley, lograr una mejora en la rendición de cuenta de los funcionarios y una mayor transparencia en el manejo de las cuentas nacionales, en el marco del control en que se cimenta el principio de independencia de los poderes republicanos.
II. RENDICIÓN DE CUENTAS, ACCOUNTABILITY O RESPONSABILIZACIÓN:
1. Una aproximación a la conceptualización y sus categorías.
Se puede definir la rendición de cuentas como la obligación de responder ante la responsabilidad conferida.
El concepto de rendición de cuentas se asocia con la responsabilidad del desempeño de una función o cargo; y también con el reconocimiento y/o sanción como incumplimiento de esa responsabilidad.
El significado de rendición de cuentas también se lo vincula con la obtención de resultados desafortunados, cuando no se obtuvieron los resultados esperados las personas responsables que no asumen las culpas a menudo son criticadas por no responder con su rendición de cuentas. Por otra parte, a la persona que actúa bien no se le solicita que rinda cuentas.
En el ámbito democrático la rendición de cuenta es un valor apreciado y constituye uno de los principios que conforman la vigencia de una república y evita la concentración de poder y el sano equilibrio de los poderes.
A la rendición de cuentas también se la identifica con la accountability o responsabilización. Este concepto tiene su origen en las naciones anglosajonas y es una meta- valor que se identifica con el concepto que aquí se define.
Es importante destacar la conceptualización de la accountability como meta-valor necesario para sostener y mejorar la calidad de las instituciones democráticas, enunciada por el Concejo Científico del CLAD (Centro Latinoamericano para administración del Desarrollo) :
El valor y los mecanismos de la responsabilización (accountability) serán fundamentales para la construcción de una nueva gobernabilidad democrática en América Latina. En pocas palabras, la responsabilización es aquí entendida como un valor (meta-valor) que debe guiar a los gobiernos democráticos: la rendición de cuenta a la sociedad. La accountability forma parte de un sistema más amplio, el régimen democrático, cuyo objetivo supremo es el de garantizar la soberanía popular (el poder emana del pueblo) y que se estructura, básicamente, a través de las elecciones, el control vertical de la población sobre los gobernantes, que ocurre de tiempo en tiempo. Por su parte en los últimos siglos se fueron creando instrumentos para controlar y fiscalizar a los gobiernos en el intervalo entre las elecciones, que permiten aplicarles sanciones cuando incumplen las leyes, incurren en actos de corrupción e, incluso, en el caso en que se desentienden de las promesas emitidas en la circunstancia electoral. Estos mecanismos constituyen las formas de garantizar la responsabilización ininterrumpida de los gobiernos.
1.1. La estructura de la rendición de cuentas.
La rendición de cuentas comprende la obligación de explicar y justificar las acciones específicas, para esto habría una estructura lógica, precisa, que abarca la forma y la sustancia de una rendición; la ocasión en términos de tiempo, de lugar, los destinatarios y las consecuencias.
1.2 Los destinatarios.
La rendición de cuentas en el ámbito público alcanzaría a tres grupos interrelacionados: a) el público general y en particular los receptores de los servicios públicos quienes están interesados en que los prestadores del servicio, les rindan cuentas, b) los dirigentes políticos y supervisores de los prestadores del servicio que deben rendir cuentas de una mezcla de políticas públicas e intereses particulares y c) los prestadores de servicios cuyos objetivos e intereses a menudo difieren de los primeros.
1.3 Las formas.
La rendición de cuentas no se produce fácilmente y por propia iniciativa o por disposición natural fundada en fuertes valores personales o éticos. Algunas veces la rendición de cuentas está establecida legalmente y algunas veces deviene de una política gerencial fundada en un valor institucional.
Donde hay insuficiente disposición natural a rendir cuentas, a asumir responsabilidades o a responder, se necesita una presión externa. Esta presión externa puede tomar la forma de una normativa legal; o puede ser una presión social, generalizada y ambigua. Algunas veces la presión toma la forma de premios y castigos. Hay una creencia generalizada que el régimen de premios y castigos es sano y apropiado; sin embargo tiene limitaciones.
En la administración pública, de carácter burocrático, los premios son difíciles de establecer y a menudo son simbólicos y honoríficos; de manera similar resulta dificultosa la sanción, debido a la dispersión de la responsabilidad.
En el ámbito político, el ciudadano, si bien decide con su voto la elección de los gobernantes; el desinterés y la fuerte asimetría en el manejo de información para evaluar la gestión gubernamental hace que el mecanismo de premios y castigos muchas veces no surta efectos.
1.4. La rendición de cuentas legislada.
Si bien la rendición de cuenta se inicia con una actitud o predisposición, en la mayoría de las circunstancias necesita ser legislada y rara vez es voluntaria.
Para que surta efecto el marco regulatorio de la rendición de cuentas debe existir previamente una cultura y una predisposición. Desde esta perspectiva, se opina que los funcionarios electos deben estar lo suficientemente convencidos para exigirles a los administradores y así responder mejor a sus electores. La gerencia pública también deben estar convencida que cualquier cosa que haga en relación a informar sobre rendimientos será usado constructivamente. De todas formas la legislación debería proveer una serie de parámetros que aseguren que todas las entidades estén sujetas al mismo nivel de rendición de cuentas.
Un antecedente en este aspecto es la ley de desempeño y resultados de los Estados Unidos. Esta ley establece un marco de trabajo legislativo que da a las agencias la obligatoriedad de establecer metas estratégicas, medidas de desempeño, y reportar sobre el grado en que dichas metas son alcanzadas. En la implementación de esta ley se reconocía que la legislación por sí sola no puede hacerlo posible y se veían como desafíos claves de las máximas autoridades el desarrollo de las capacidades, la creación de incentivos, la integración de actividades y operaciones y realzar la atención de los congresales.
1.5. Acuerdos de rendición de cuentas inapropiados.
Una pobre rendición de cuentas puede originarse en acuerdos que desalientan a los mejores intencionados. También hay casos donde los acuerdos y sistemas formales implementados son demasiados difusos para ser realmente útiles. Otras veces es la misma estructura de la organización que no conduce a la rendición. Hay casos en que el líder del equipo no cuenta con facultades para la selección del personal, o no obtiene los recursos apropiados o la necesaria colaboración; en estas circunstancias no puede ser responsable de rendir cuentas. La rendición en una organización o en un equipo sólo puede alcanzarse aclarando y explicando racionalmente las responsabilidades y niveles de autoridad del líder y de todos los subordinados para así todos juntos poder cumplir con las expectativas.
1.6. Las dimensiones de la rendición de cuentas.
La siguiente clasificación intenta aportar al esclarecimiento de las distintas dimensiones que puede adoptar la rendición de cuentas:
1.6.1. La rendición de cuentas interna y externa.
Interna: Se refiere a la rendición desde los más bajos escalones de la jerarquía de la organización hasta su máxima autoridad. En estos casos se delega autoridad, seguida posteriormente de la rendición de cuentas. Esta rendición es interna y generalmente no adquiere estado público.
Externa: Es aquella que opera desde la gerencia hacia los cuerpos directivos, por ejemplo una asamblea de representantes del pueblo, del cuerpo de electo o a terceros interesados.
1.6.2. La rendición de cuenta política.
a) La constitucional: es la rendición que el gobierno debe al Parlamento, la denominada responsabilidad ministerial, es un requerimiento constitucional.
b) La descentralizada: se relaciona con la existencia de cuerpos locales y cuerpos regionales como una respuesta a la sobrecarga en el gobierno central o provincial.
c) La Consultiva: El gobierno consulta por una simpatía especial a grupos de interés e incluso sienten que deben rendir cuentas. Tales grupos actúan fuera del proceso electoral y no son necesariamente representativos.
1.6.3. La rendición de cuenta de la gerencia pública.
a) Comercial: Cuando los servicios del gobierno son financiados con tarifas a los usuarios en lugar de asignaciones en el presupuesto, el desempeño debe ser analizado también en su faz comercial así como en el logro de los fines de las políticas públicas. Sería el caso de empresas públicas.
b) Recursos: La rendición de los recursos está típicamente indicada para la provisión de servicios que no ofrece el mercado. El marco del control presupuestario debe asegurar la eficiencia y ser capaz de evaluar el desempeño de la gerencia. La rendición de recursos comprende:
? El marco de la rendición por la administración financiera.
? El marco de rendición de los recursos humanos.
? El marco de rendición por la administración del patrimonio.
1.6.4. La rendición procesal y resultante.
a) Procesal: El énfasis se pone en la gestión, los procedimientos, las prácticas, y los sistemas, así como también en las normativas y las regulaciones.
b) Resultante: El énfasis se pone en los resultados y lleva el enfoque a la esfera más conocida como eficacia.
2. Antecedentes normativos:
A continuación se procederá a identificar algunas normativas que ponen de manifiesto el proceso de rendición de cuentas en el ámbito de la Constitución Nacional, en la Constitución de la Provincia de Santa Fe y en el Régimen de Municipios y Comunas de la Provincia de Santa Fe.
2.1. En la Constitución Nacional.
Este principio toma cuerpo en algunos de los artículos de la Constitución Nacional que a continuación de detallan:
? Interpelación de Ministros: Cada una de las Cámaras pude hacer venir a su Sala a los ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime convenientes. (artículo 71)
? El Presidente de la Nación : Anualmente con motivo de la apertura de las sesiones del Congreso, debe dar cuenta del estado de la Nación.(artículo 99, inciso 8)
? El jefe de gabinete: Tiene la obligación de: Enviar al Congreso el Proyecto de Presupuesto Nacional (artículo 100 inciso 6).Producir los informes y explicaciones verbales o escritos que cualquiera de las Cámaras solicite al Poder Ejecutivo”. (artículo 100, inciso 6).Concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cámaras, para informar de la marcha del gobierno” (artículo 101).
? Memoria Ministerial: Cuando el Congreso abra sus sesiones, los ministros deberán presentar una memoria detallada del estado de la Nación. (artículo 104)
2.2. En la Constitución de la Provincia de Santa Fe.
2.2.1. Obligaciones del Gobernador
? Debe presentar: Antes del 30 de setiembre de cada año el proyecto de cálculo de gastos y recursos. (artículo 72 inciso 8) .Anualmente a la Legislatura la cuenta de inversión del ejercicio anterior. (artículo 72 inciso 9).Anualmente con motivo de la apertura de Sesiones de la Legislatura, el estado general de la Administración. (artículo 72 inciso 13).
2.2.2. Obligaciones de los ministros
? Dentro de los 30 días de la apertura de sesiones ordinarias legislativas, deben presentar a ésta una memoria detallada del estado de la administración de los asuntos de los respectivos ministerios. (artículo 76)
2.3. En la ley nº 2756 de municipios de la Provincia de Santa Fe.
2.3.1. Obligaciones del Intendente:
? En el mes de setiembre de cada año deberá remitir al Concejo Municipal, los proyectos de recursos y gastos. (artículo 40 inciso 4)
? Presentar al Concejo Municipal en el mes de abril de cada año, las cuentas vencidas con la comprobación correspondiente. ( artículo 40, inciso 11)
? Informar anualmente al Concejo, con motivo de la apertura de las sesiones, el estado general de la administración del ejercicio terminado. (artículo 40, inciso 13)
? Suministrar verbalmente o por escrito, por sí o por medio de los secretarios, los informes que le pueda solicitar el Concejo. (artículo 40, inciso 14)
? Hacer confeccionar mensualmente, en forma clara y detallada, el Balance de Tesorería Municipal y publicarlo íntegro e inmediatamente. (artículo 40, inciso 19)
Del análisis realizado se visualiza que el marco jurídico institucional prevé normativas de rendición de cuenta y estas se relacionan con la información que debe brindar el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo.
La normativa es de tipo genérica y se refiere a las finanzas y la marcha de la administración.
Por otra parte establece la época del año en que se debe informar y ante quien se debe presentar la rendición de cuentas.
La rendición prevista en el marco normativo nacional, provincial y municipal se encuentra dentro del tipo:
? Horizontal: se da entre los poderes republicanos. El Poder Ejecutivo rinde cuantas ante el Poder Legislativo.
? Legislada: Se prevé en el marco constitucional y en el marco legal.
? Constitucional: Lo establece y lo requiere la norma Constitución.
Cabe advertir que la normativa establece a los cuerpos ejecutivos la obligación de informar, pero no avanza sobre la rendición de tipo gerencial, orientada a una evaluación del uso de los recursos y de la gestión a través de la existencia de parámetros e indicadores.
III. LA TRANSPARENCIA EN LOS ACTOS DE GOBIERNO:
1. Concepto:
El significado conceptual de transparencia conforme con el diccionario de la Real Academia Española se relaciona con “el grado de luz que deja pasar un material.”
Llevado al ámbito de la Administración Pública la transparencia está vinculada a la claridad en el manejo de las cuentas públicas y al fácil acceso que los ciudadanos tendrían sobre la información que generan los gobiernos sobre los cuales se podrían elaborar juicios valorativos. En consecuencia para mejorar y/o alcanzar grados aceptables de transparencia, los organismos Internacionales y los gobiernos, se hacen eco de esta problemática y para ello dictan normativas y/o aconsejan la implementación de políticas y la adopción de herramientas con la finalidad de mejorar el perfil de la administración pública:
Existe una amplia bibliografía sobre antecedentes en el ámbito nacional e internacional. Ejemplo de ello son:
2. Antecedentes internacionales:
2.1. Código de Buenas Prácticas de Transparencia Fiscal de la Declaración de Principios del FMI :
El 16 de abril de1998, el Comité Monetario y Financiero Internacional de la Junta de Gobernadores del Fondo Monetario Internacional adoptó el Código de Buenas Prácticas de Transparencia Fiscal en su Declaración de Principios.
Las buenas prácticas propuestas en el Código representan criterios de transparencia fiscal y su adopción e implementación -por parte de los gobiernos- son de carácter voluntario.
A pesar de ser de carácter voluntario, la adopción de parámetros reconocidos internacionalmente, de códigos de buena conducta y la divulgación de información confiable en forma oportuna, son elementos claves para una mayor credibilidad en el accionar de los gobiernos y permite medir con mayor efectividad sus políticas económicas y el funcionamiento de los mercados. El código está basado en los siguientes cuatro principios de transparencia fiscal.
a) Clara definición de funciones y responsabilidades:
a.1) El sector gobierno deberá distinguirse claramente del resto de la economía y, dentro del gobierno las funciones de política y gestión deberán definirse con precisión.
a.2) Deberá establecerse un marco jurídico y administrativo claro para la gestión fiscal.
b) Acceso del Público a la Información:
b.1) Se deberá proveer información completa al público, sobre la actividad pasada, actual y proyectada del gobierno.
b.2) Se deberá asumir el compromiso público de suministrar información fiscal en forma oportuna.
c) Transparencia en la Preparación, Ejecución y Publicación del Presupuesto:
c.1) La documentación presupuestaria deberá especificar los objetivos de la política fiscal, el marco macroeconómico, la base de política para el presupuesto y los principales riesgos fiscales identificables.
c.2) Las estimaciones presupuestarias deben clasificarse y presentarse de manera tal que faciliten el análisis de políticas y promuevan la responsabilidad y/o rendición de cuentas.
c.3) Se deberán especificar claramente los procedimientos para la ejecución y monitoreo de los gastos aprobados.
c.4) Los informes fiscales deben ser oportunos, completos, confiables e identificar los desvíos del presupuesto.
d) Garantía Independiente de Integridad:
d.1) En este aspecto se deberá tener presente el rol de los organismos de control.
d.2) La integridad de la información fiscal debería estar sujeta a escrutinio público e independiente.
d.3) Existencia de un organismo de auditoría responsable de emitir informes oportunos a la legislatura y el público sobre la integridad financiera de las cuentas de gobierno.
d.4) Instrumentos de auditoría externa que incluyan como mínimo auditoria de regularidad y preferentemente auditoria de rendimientos.
d.5) Existencia de un Comité Legislativo activo para examinar las cuentas públicas, considerar el informe del auditor principal y hacer responsable al ejecutivo de remediar las deficiencias expuestas durante las auditorias.
2.2. Naciones Unidas: La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción entre sus finalidades establece:
a) Promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción.
b) Promover, facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y la lucha contra la corrupción, incluida la recuperación de los activos.
c) Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos.
2.3. Transparency Internacional : Es una organización internacional dedicada a combatir la corrupción política, tiene como herramienta principal la divulgación de información, tiene su sede en Berlín, (Alemania) y es una organización sin fines de lucro. Elabora anualmente el Índice de Percepción de la Corrupción correspondiente a países e indica el grado de corrupción en el sector público según la percepción de empresarios y analistas del país. El indicador varía entre 10 y 0. Los países con más alta puntuación indicarían un grado menor de corrupción. Para el año 2009 Argentina se encontraba en el Nº 106 del Ranking, es decir que existirían 105 países donde el grado de percepción de la corrupción en el sector público era menor.
2.4. Los parámetros de Transparencia Internacional-España : Constituye un capítulo nacional de Transparency Internacional y está inscripta localmente en España, pero es legalmente independiente de la Secretaría Internacional. Elabora el “Índice de Transparencia de los Ayuntamientos de España”. El estudio se lleva a cabo sobre más de 110 ayuntamientos españoles y se utilizan 80 parámetros. Este indicador hace tres años que se está obteniendo. La información que se releva es sobre:
? La corporación municipal. (17 indicadores)
? Relaciones con los ciudadanos y la sociedad. (20 indicadores)
? Transparencia económica- financiera (19 indicadores).
? Transparencia en las contrataciones de servicios. (7 indicadores).
? Transparencia en materia de urbanismo y obras públicas (17 indicadores).
a) Información sobre la corporación municipal.
Comprende un total de 17 indicadores divididos en: Información institucional básica (11 indicadores) e Información sobre normas y reglamentaciones municipales (6 indicadores): Tratan sobre los cargos en los ayuntamientos de España y sobre la organización del ayuntamiento tales como: conformación política del ayuntamiento, datos personales del alcalde y/o concejales, direcciones electrónicas y sueldos, órganos de gobierno y sus funciones, datos básicos sobre organismos descentralizados y empresas municipales, carta de servicios municipales y plan estratégico municipal. También divulgan información de ordenanzas y reglamentos municipales.
b) Relaciones con los ciudadanos y la sociedad.
Comprende un total de 20 indicadores incluyendo las características de la página Web del ayuntamiento (3 indicadores), información y atención al ciudadano (11 indicadores), grado de compromiso para con la ciudadanía (6 indicadores). Algunas de las variables tratadas son: Si existe buscador en el sitio web del municipio, si la página se mantiene actualizada, si se pueden realizar tramitaciones on line, si se publican ofertas de empleo público del Ayuntamiento, si se contempla en la Web del Ayuntamiento, foros de discusión municipal, si existen y se informan sobre los Concejos Municipales de participación ciudadana.
c) Transparencia económica- financiera.
Se encuentra integrado por 19 indicadores que comprende información económica y presupuestaria (9 indicadores), transparencia en los ingresos y gastos municipales (6 indicadores) y transparencia en la deuda municipal (4 indicadores). Algunas de la informaciones requeridas por los indicadores son: si se publican las Cuentas Anuales del Ayuntamiento (Balances, Cuenta de Resultado económico–patrimonial, Estado de Liquidación del Presupuesto y Memoria), si se publican informes de auditoría o de los Órganos de Control Externo, si se publican listas de: obras, indicadores de gestión (ingreso por habitante, gasto por habitante, inversión por habitante, período medio de pago, etc.), importe de la deuda pública municipal, endeudamiento por habitante, entre otros.
d) Transparencia en las contrataciones de servicios.
Se encuentra compuesto por 7 indicadores subdividido a la vez por a) Procedimientos de contratación de servicios (4 indicadores) y b) Relaciones y operaciones con proveedores y contratistas (3 indicadores). Los indicadores se relacionan con la convocatoria y composición de las mesas de contrataciones, publicidad en la Web del Ayuntamiento de llamados a licitación o aperturas de concursos, publicidad de adjudicación de licitaciones y su importe, y lista de proveedores entre otros.
e) Transparencia en materia de urbanismo y obras públicas.
Este grupo de indicadores se encuentra integrado por seis subgrupos entre los que se encuentran: a) Planes de ordenación urbana y convenios urbanísticos (4 indicadores); b) Decisiones sobre recalificaciones y adjudicaciones urbanísticas (2 indicadores); c) Anuncios y licitaciones de obras públicas (2 indicadores); d) Información sobre concurrentes, ofertas y resoluciones (2 indicadores); e) Seguimiento y control de la ejecución de obras (3 indicadores) y f) Indicadores sobre urbanismo y obras públicas (3 indicadores). Algunas de las variables analizadas son: Si tiene una sección visible en la Web del ayuntamiento dedicada al urbanismo, si se publican información precisa sobre las normativas de urbanismo, si se publican listado de empresas que han concurrido a las licitaciones de las obras públicas, si se aporta información precisa sobre las obras más importantes, si se divulgan indicadores en inversión por habitante, porcentajes de gastos derivados de urbanismos respecto al presupuesto anual, entre otras.
IV. TENSIONES EN LOS GOBIERNOS DEMOCRATICOS:
1. Democracia y gobierno representativo.
Desde el origen de la conformación de la república, la Nación Argentina adopta en el Art. 1º de la Constitución Nacional un sistema democrático. Es de destacar que en la reforma de 1953 no se hace mención al concepto de democracia, apareciendo el mismo recién en la constitución de l957, en el artículo 14 bis, haciendo referencia a la organización sindical libre y democrática, luego en la reforma de 1994 cuando en el artículo 36 se refiere a) que la constitución mantendrá su imperio aún cuando se interrumpiere su observancia por actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático” y b) otra para calificar como atentado contra el sistema democrático a los actos que conlleven al enriquecimiento ilícito de un funcionario y en el artículo 38 refiriéndose a los partidos políticos como instituciones fundamentales del sistema democrático.
Como lo establece la Constitución Nacional, Argentina adopta un sistema representativo donde la mayoría de los ciudadanos participan de la elección del gobierno sin restricciones en cuanto a la condición económica (Ejemplo: propietarios de inmuebles como se planteaba en el siglo XVIII). Decimos mayoría porque se limita hasta mediados del siglo XX el ejercicio del voto a las mujeres. Esta limitación si se quiere era menor en comparación de otros países como EEUU de América que recién permitió el voto de la raza negra en la década de 1960.
Los antecedentes históricos de gobiernos representativos en que abreva nuestra Constitución, devienen de las formas de gobiernos modernas impuestas por la revolución inglesa, la norteamericana y la francesa. La caracterización de estos gobiernos es la representación y difiere sustancialmente de los gobiernos democráticos de las ciudades de la antigua Grecia.
Esta representación plantea la separación entre la voluntad (o decisión) pública y la voluntad popular.
Los cuatro principios que caracterizaron a los gobiernos representativos desde sus orígenes fueron:
a) Elección periódica de los gobernantes.
b) La no existencia de mandatos imperativos.
c) La existencia de una opinión pública que puede exponerse como forma de control del gobierno, fuera del control de los gobernantes.
d) La decisión política colectiva como mecanismo de discusión estableciéndose mayorías y minorías, no como búsqueda de la verdad, sino como búsqueda del consenso.
Otorgado el consentimiento de los gobernados a los gobernantes para conducir los intereses del estado, es necesario plantearse el control que los primeros deberán ejercer sobre los segundos. En este aspecto comienza a tener fundamental importancia el control no solo en cumplimiento de las normas, sino de los logros obtenidos. En este aspecto debe considerarse que no existe un mandato imperativo y en consecuencia deberá evaluarse su desempeño y los resultados obtenidos.
Este control no sólo debe plantearse desde la división de poderes –de un poder hacia otro poder, sino también de los ciudadanos hacia los gobernantes.
2. Amenazas a los gobiernos liberales.
2.1. Gobiernos Populistas.
Deberíamos preguntarnos cómo funcionan en el marco de una democracia liberal, los controles indicados anteriormente, en los denominados gobiernos de tendencias populistas. Como resulta difícil una definición adecuada, es conveniente identificar algunas características que tipifican a estos gobiernos conforme lo enuncia el historiador y ensayista mexicano Enrique Krauze .
Sus metodologías más comunes son:
1. Exaltar al líder carismático. Siempre hay un hombre “elegido por la providencia” que resolverá los problemas de la gente.
2. Hablar constantemente al pueblo: Apoderamiento de la palabra: La palabra es el vehículo específico del carisma. El populista se siente el intérprete supremo de la verdad general y también la agencia de noticias del pueblo. Habla con el público de manera constante, enciende las pasiones y “alumbra el camino”, y hace todo ello sin limitaciones ni intermediarios.
3. “Fabricación” de la verdad. Los populistas llevan hasta su última consecuencias el proverbio latino “Vox pópuli, Vox dei”. El gobierno “popular” interpreta la voz del pueblo, eleva su voz a rango de verdad oficial y aspira a decretar la verdad única. Como consecuencia de ello aborrecen la libertad de expresión y confunden la crítica con la enemistad militante.
4. Utilizar de modo discrecional los fondos públicos. El líder no tiene paciencia con las sutilezas de la economía, y el erario es el patrimonio privado que puede utilizar para enriquecerse y/o para embarcarse en proyectos que no tienen en cuenta los costos.
5. Repartir directamente la riqueza pero este reparto no es gratis: El asistencialismo se cobra en obediencia.
6. Alentar el odio de clase. Se acusan a los ricos de antinacionales o “vendepatria”, pero atraen a los empresarios patrióticos que apoyan el régimen. No busca abolir por la fuerza el mercado: supedita a sus agentes y los manipula a su favor.
7. Movilizar permanentemente a los grupos sociales. La plaza pública es un teatro donde “el pueblo” demuestra su fuerza. Como consecuencia el pueblo no es la suma de voluntades individuales expresadas en un voto y representado en el Parlamento.
8. Crear “enemigos exteriores” a fin de desviar la atención interna.
9. Despreciar el orden legal. Socava, anula y controla las instituciones de la democracia liberal. El populismo se opone con firmeza a las limitaciones del poder, que considera contrarias a la “voluntad popular”.
10. Dominar y socavar o cancelar en última instancia las instituciones de la democracia liberal y resistir los límites de su poder.
El populismo además tiene una naturaleza “moderada” o “provisional”: no termina por ser plenamente dictatorial ni totalitario; por eso alimenta constantemente la engañosa ilusión de un futuro mejor postergando un examen objetivo.
Con la caracterización expuesta resulta extremadamente difícil pretender aplicar los principios y técnicas del control, de la rendición de cuenta y la transparencia en las cuentas públicas. Ello se ve limitado por la debilidad y/o ausencia de la división de poderes y la carencia de un juicio crítico de la ciudadanía que alcance a equilibrar el poder del líder.
Poco es lo que puede hacer la prensa independiente o las instituciones republicanas en búsqueda de un ambiente propicio para las actividades de control.
2.2. Democracias delegativas.
Guillermo O’Donnell realiza una distinción entre los sistemas de gobiernos democráticos del Norte (EEUU de América y Países europeos) y otras democracias denominadas “delegativas” que no alcanzarían la plenitud de las primeras. La caracterización de estas democracias están fundadas en:
1) Existencia de la premisa que se asienta en la creencia que el presidente electo está autorizado a gobernar como él crea conveniente, teniendo como límite el poder de las relaciones existentes y la limitación del término del mandato.
2) El presidente es considerado el máximo y casi único poder y máximo guardián de los intereses supremos de la nación.
3) Las medidas de gobierno no necesariamente deben guardar algún parecido con las promesas de la campaña electoral.
4) Desde una visión paternalista su base política debe ser un movimiento, como estructura “superadora” de las facciones partidistas y”los conflictos” que estos generan.
5) Desde la perspectiva descripta, otras instituciones como los tribunales, las legislaturas y otras, son estorbos que desgraciadamente acompañan a un presidente democráticamente elegido.
6) Luego de las elecciones se espera que los votantes/ delegadores se conforme con una audiencia pasiva pero complaciente de lo que hace el presidente.
7) Desde la función del ejercicio del poder pareciera que sólo el presidente y sus técnicos son los que saben realmente lo que hay que hacer, especialmente en cuestiones económicas.
En ocasiones los tribunales acusados de “legalistas y formalistas” bloquean las medidas inconstitucionales, las asociaciones de trabajadores y capitalistas suelen quejarse en voz alta, el partido o la coalición que eligió al presidente se desespera por la falta de popularidad del gobierno y niega apoyo parlamentario a las medidas que el presidente quiere imponer. Esto aumenta el aislamiento del presidente y se tiende a soslayar, ignorar o corromper al Congreso y las demás instituciones.
2.3. Algunas diferencias entre la democracia representativa y democracia delegativas:
La representación incluye necesariamente un elemento de delegación. A través de determinados procedimientos una sociedad autoriza a ciertos individuos a hablar por ella y con incuestionables salvedades se compromete a aceptar lo que decida el representante.
En esta relación de representante –representado se debe dar la accountability.
De alguna forma el representante debe rendir cuenta de sus acciones a sus representados.
En las democracias institucionalizadas este tipo de rendición de cuentas puede clasificarse como accountability horizontal y accountability vertical.
La accountability horizontal comprende una red de poderes relativamente autónomos que pueden examinar y cuestionar los actos de los funcionarios públicos e incluso demandar ante la justicia por aquellos que exceden y/o no se adecuan a las normas. Ejemplo de ello es el control recíproco entre el congreso, el ejecutivo y el poder judicial.
La accountability vertical es la rendición de cuenta de los gobiernos en el proceso eleccionario y donde los representados a través del voto premian o castigan la gestión.
En las democracias delegativas la accountability horizontal es extremadamente débil o no existe. Esta característica se torna extrema en los gobiernos donde el presidente ve el control como impedimento contra su “misión” y realizan constantemente esfuerzos para trabar su funcionamiento.
En las democracias delegativas el hecho de obstruir el control financiero, determina también una precariedad en la gestión orientada a obtener eficacia, eficiencia y economicidad en el uso y aplicación de los recursos.
Esta orientación determina que los gobiernos en el mediano plazo, si bien no son alcanzados por el control horizontal, si son alcanzados por la accountability vertical, donde el voto de la ciudadanía evalúan y sanciona votando a la oposición,
Como consecuencia de estas prácticas y valoración del sistema democrático, los gobiernos propios de las democracias delegativas se pueden encontrar fuertemente afectados por la situación económica del país.
Si la situación económica mejora –a veces como consecuencia de los ciclos económicos a que se ve sometida la economía mundial- sectores afines al poder político de turno, encuentran inaceptable que sus gobiernos duren el mandato constitucional previsto y a fin de prolongarlo realizan reformas constitucionales que vulneran los principios de la constitución. Si la situación económica empeora pierden popularidad y apoyo de la ciudadanía, del parlamento e incluso del propio partido determinando una salida anticipada del gobierno.
Parecería que las democracias delegativas estarían sometidas a este círculo vicioso de gobiernos “apurados” para solucionar problemas económicos y sociales que la comunidad reclama y parecería que los cortos tiempos que disponen sería el justificativo para no cumplir la norma y obstruir y/o anular el control.
Indudablemente este no resulta ser el camino adoptado por las democracias consolidadas. Estas lograron dicha consolidación a través de la legitimación de las instituciones. Esta legitimación llevó un complejo proceso de aprendizaje social. El logro de instituciones fuertes y prácticas democráticas y republicanas no se alcanzó de un día para otro, sino que fue el producto de un largo tiempo.
A fin de valorar hoy en la Argentina el estado del sistema democrático se deben rescatar aspectos positivos y aspectos a superar. A saber:
Aspectos positivos:
a) Casi tres décadas de gobiernos democráticos en forma continuada.
b) Cumplir con los atributos que caracterizan a la poliarquía:
? Autoridades públicas electas.
? Elecciones libres y limpias (excepto en algunas provincias sospechadas).
? Sufragio universal.
? Derecho a competir por los cargos públicos.
? Libertad de expresión.
? Información alternativa.
? Libertad de asociación.
c) Alternancia en el poder de partidos de distintos signos políticos.
d) Reforma del estado.
e) Creación de organismos aptos de control a nivel nacional. (Sindicatura General de la Nación – Auditoría General de la Nación).
f) Orientación de la gestión a resultados.
g) Tecnificación de la administración.
h) Ley de financiamiento de los partidos políticos.
El proceso de superación de las debilidades que le son propias a las democracias delegativas está vinculado a la profundización del sistema democrático, a la capacitación del ciudadano para su empoderamiento y al fortalecimiento de los partidos políticos. El diseño e implementación de nuevos modelos de control de las cuentas públicas resultan necesarios pero no suficientes para lograr el uso económico, eficiente y eficaz de los recursos públicos.
V. ALGUNAS HERRAMIENTAS DE GESTION Y CONTROL QUE MEJORAN LA RENDICION DE CUENTAS Y LA TRANSPARENCIA.
Con el propósito de evaluar el estado actual del control, la rendición de cuentas y la transparencia en los municipios de 2º categoría de la provincia de Santa Fe se realizará a continuación una descripción teórica de las algunas herramientas utilizables en los procesos productivos y sistemas organizacionales. En consecuencia procederemos a realizar un análisis del planeamiento estratégico y la auditoría integral. Por otra parte también se describirá el acceso a la información pública como herramienta de control de las cuentas públicas con que cuenta la ciudadanía.
1. El planeamiento estratégico:
La planificación estratégica es un proceso que se construye colectivamente y se encuentra orientado a resolver la tensión generada entre la reflexión y la acción, el conocimiento y la práctica. Es una herramienta que permite comprender mejor los procesos de cambio, reproducción y transformación de las problemáticas sociales y que colaboran con la gobernabilidad de un sistema
En los municipios, se encuentran actores con distintas necesidades y capacidades de influencia en el poder gobernante y la intervención de esos actores con intereses contrapuestos, plantea realidades conflictivas. En este espacio de planificación, el enfoque estratégico facilita trabajar mejor los conflictos, logra un análisis más integrado y completo de las situaciones y permite una articulación de los intereses de los distintos actores.
Conforme se define en el Plan estratégico de la Provincia de Santa Fe : Desde una definición comprensiva con enfoque estratégico la planificación…
…es el acto que precede y preside a la acción. De esta manera, planificar significa transitar por un proceso que comprende dos etapas indisociables: por una parte, la planificación define, diseña y prevé claramente aquello que se va a realizar; por otra, orienta, gestiona y dirige las acciones posteriores.
Por otra parte, el enfoque estratégico implica asumir una visión orientada a la acción y caracterizada por la multiplicidad de perspectivas, que involucra vínculos transdiciplinarios e interinstitucionales y los pone al servicio de la construcción participativa. La actividad es la planificación, lo estratégico es el enfoque”.
Desde este enfoque la planificación estratégica es un proceso que comprende una serie de actividades y que permiten mejorar la capacidad de los equipos de gestión.
Estas actividades o pasos lógicos son:
a) Analizar la situación e identificar la estructura de problemas.
b) Construir una visión compartida por los participantes.
c) Formular la misión.
d) Analizar las amenazas y oportunidades y las fortalezas y debilidades.
e) Analizar el juego de actores.
f) Formular una estrategia de acción.
g) Establecer objetivos.
h) Evaluar y retroalimentar.
El gobierno de la Provincia de Santa Fe a partir del año 2008 comenzó a instrumentar “El Plan Estratégico Provincial: Santa Fe, cinco regiones una sola provincia” y las pautas que permitieron la participación ciudadana en la planificación estratégica de la Provincia de Santa Fe se concretaron a través de:
? Realización de rondas de trabajo con Intendentes, Presidentes de Comunas y participación del Gobernador, Ministros y equipos técnicos.
? Proceso participativo en Asambleas Ciudadanas.
? Creación de un espacio común de diagnóstico.
? Amplia difusión del proceso participativo
? Fácil acceso a los lugares físicos: Los sitios elegidos para el desarrollo fueron las escuelas públicas de los cinco nodos (regiones en que se dividió la Provincia).
? Horarios convenientes para la participación ciudadana ( a última hora de la tarde)
? Metodología de trabajo que garantizara el principio de igualdad de voces y de circulación democrática de la palabra.
? Constitución de grupos de trabajos reducidos, coordinados por personal ministerial entrenado y con técnicas provenientes del campo de la educación popular.
La metodología empleada más allá de constituirse en una herramienta de planificación, permite la participación ciudadana, fortaleciendo el concepto de gobernabilidad a través de algunos conceptos que la componen tales como:
a) El ejercicio de la voz.
b) La responsabilidad de los gobernantes y la rendición de cuentas
c) La eficacia gubernamental
d) Los marcos regulatorios.
Es objeto de esta investigación detectar si los Municipios de 2º Categoría de la Provincia de Santa Fe cuentan con planes estratégicos, si los mismos se encuentran en vigencia y si se miden e informan los resultados.
2. La auditoria como herramienta de control para mejorar la rendición de cuentas y la transparencia.
La auditoría puede caracterizarse como la función de control de un sistema o de un conjunto de sistemas. Bajo este enfoque, auditoría es siempre auditoría de sistemas, siendo ésta la revisión sistemática y organizada de los sistemas en funcionamiento para establecer si en ellos se verifican las siguientes propiedades:
a) Vigencia de los objetivos planteados como base del diseño original del sistema.
b) Concordancia de los sistemas con los objetivos.
c) Permanencia del diseño en el tiempo (que no haya sufrido alteraciones que lo degraden).
d) Eficiencia del sistema.
2.1. Auditoría: Concepto.
La conceptualización de la función de auditoría apunta no sólo a la actividad de control del sistema, sino también a quien ejecuta el control que debe pertenecer a una jerarquía superior al sujeto controlado y mantener una relación de independencia respecto del sistema controlado.
Si no se da la condición de jerarquía e independencia resulta una función de control, pero no de auditoría.
Es interesante la definición de López Santiso cuando enuncia:
…la auditoría en términos de control de sistemas, diríase que es la función independiente al sistema a comparar (o sea el auditor es el grupo de control); las características o condiciones controladas, a través del uso de pautas, normas o elementos para medir (sensor), determinar las desviaciones e informar al organismo o sector del cual la auditoría depende (grupo activante) el que está jerárquicamente ubicado por encima del sistema auditado.
Existen diversos tipos de auditoría, pero para ser considerada como tal deben presentarse siempre estos requisitos básicos:
a) Que exista la posibilidad de evaluar el funcionamiento del sistema.
b) Que exista un sensor claramente definido que posibilite la evaluación.
c) El evaluador debe ser independiente (no debe integrar el sistema auditado).
d) Dicha persona debe ser idónea para la tarea.
Se desprende que la función control, denominada auditoría, tiene las siguientes características:
? es un control correctivo,
? retroalimentado,
? de secuencia abierta
? y de aplicación periódica,
? que actúa selectivamente
? y en el marco del criterio de economicidad.
Desde esta concepción la auditoría en un sentido amplio, equivale a examen o revisión efectuado por alguien independiente de quien elabora o prepara los elementos objeto del examen.
En la actualidad hay una tendencia a generalizar el término auditoría y pensarla como en el control de un sistema. Así la idea es que se puede hacer auditoría de cualquier sistema y no sólo de estados contables.
La auditoría, en general y sin aditamento, se puede asimilar a la idea de realizar un control de sistema.
Cuando el control pertenece al sistema, simplemente se denomina control, pero no auditoría.
La función de auditoría requiere de los siguientes elementos:
a) Un objeto a examinar, que es un sistema en particular (Ejemplo los estados contables).
b) Un sensor, que permite medir las características o condiciones controladas. (Ejemplo las normas contables).
c) Un sujeto: que es el auditor, que compara los datos medidos con el rendimiento planeado para determinar la necesidad de correcciones y luego informar.
d) Los interesados, usuarios de dicha información. Proveedores, la gerencia, los directores, clientes, analistas financieros, los ciudadanos, los órganos legislativos, etcétera.
Por otra parte y en equilibrio de relación costo/beneficios, la auditoría vista como un control, es un control selectivo porque generalmente no es necesario revisar la totalidad de las operaciones para evaluar el funcionamiento de un sistema en particular.
2.2. Tipos de auditoría.
Los tipos de auditoría que se pueden identificar conforme lo define la Auditoría General de la Nación de la República Argentina son:
a) Auditoría contable o financiera: Es el examen de información contable-financiera por parte de una tercera persona, distinta de la que la preparó, con la intención de emitir una opinión sobre la razonabilidad, dando a conocer los resultados de su examen, a fin de aumentar la confiabilidad de tal información.
b) Auditoría de Gestión: Es el examen de planes, programas, proyectos y operaciones de una organización o entidad pública, a fin de medir e informar sobre el logro de los objetivos previstos, la utilización de los recursos públicos en forma económica y eficiente, y la fidelidad con que los responsables cumplen con las normas jurídicas involucradas en cada caso”.
c) Auditoría Integrada: Es una actividad abarcativa de la auditoría contable y de gestión.
2.3. Diferencias entre los distintos tipos de auditoría.
La diferencia entre los distintos tipos de auditoría se deben ubicar en cuanto al objeto a auditar y el alcance.
La auditoria con enfoque integrador o auditoría integrada comprende por lo menos las auditorías de los siguientes sistemas:
a) Auditoría del sistema de información contable destinada a terceros:
b) Auditoría del sistema de control interno.
c) Auditoría del sistema de control de gestión.
d) Auditoría del sistema destinado al cumplimiento de normas legales.
2.4. Diferencias entre una auditoría contable y una auditoría de gestión
a) En cuanto al objeto: El objetivo de la auditoría contable es la emisión de una opinión de razonabilidad por parte del auditor sobre los estados contables. En la auditoría de gestión u operativa el objeto está dado por la gestión del ente; quién hace una auditoría de gestión no se preocupa sólo por la información de los estados contables, sino que se interesa en todo aquello que puede estar deteriorando el accionar del Ente, emitiendo una opinión sobre el diagnóstico de los problemas que dificultan la consecución de las metas fijadas.
b) En cuanto a la acción: El examen a realizar tendrá en cuenta un propósito distinto, por lo que podrá recurrir a las mismas técnicas utilizables en la auditoría contable, podrá prescindir de algunas o aplicar otras.
c) En la práctica: Sucede que el auditor externo, con motivo de una auditoría de estados contables, encuentra oportunidad de evaluar aunque sea en forma parcial, la gestión de la gerencia y de efectuar recomendaciones para mejorar dicha gestión mediante una carta, además de la opinión sobre los indicados estados contables.
Tabla Nº 2: Diferencias entre auditoría de estados contables y auditoria gestión
Elementos Auditoría de estados contables o financiera Auditoría de gestión
Sujeto Profesional independiente. Personal en relación de dependencia (auditor interno) o consultor.
Objeto Estados contables. Gestión del ente.
Acción Examen de los estados contables Examen de la gestión del ente
Propósito Emisión de un dictamen. Emisión de un informe con recomendaciones.
Sensor Normas Contables. Normas fijadas por el ente.
Fuente: Elaboración Propia.
3. El proceso de evaluación del control interno.
3.1. Importancia de su relevamiento: La evaluación del control interno es independiente de la auditoría externa de estados contables pero resulta muy importante para el auditor evaluar su funcionamiento pues influye decisivamente en la naturaleza, alcance y oportunidad de sus pruebas de auditoría…
La Resolución Técnica Nº 7 de la Federación Argentina de Concejos Profesionales en Ciencias Económicas de la República Argentina, en su norma B. 2.5.1 señala como procedimiento de auditoría a cumplir por el auditor la …evaluación de las actividades de control de los sistemas que son pertinentes a su revisión, siempre que, con relación a su tarea, el auditor decida depositar confianza en tales actividades. Esta evaluación es conveniente que se desarrolle en la primera etapa porque sirve de base para perfeccionar la planificación en cuanto a la naturaleza, extensión y oportunidad de las pruebas de auditoría a aplicar.
Por otra parte existen normativas en el ámbito internacional tal como el informe COSO (Committee of Sponsoring Organizations) que establece los objetivos que persigue la implementación de un sistema de control interno en un ente, siendo ellos:
? Obtención de información confiable.
? Cumplimiento de normas legales.
? Eficiencia operativa.
En la búsqueda del cumplimiento de estos objetivos, la implementación de un sistema de control interno no sólo apuntan a minimizar los riesgos sino también de optimizar la relación costo/beneficio, en un marco de transparencia, cumpliendo para ello con las normativas de cada organización en particular y gestionando la información económica, financiera y presupuestaria contenida en un marco de confiabilidad de dicha información.
Este informe, actualmente reconocido como lo más completo en la materia, define el control interno y trata de sus componentes y da apoyo al tratamiento del tema. Los Objetivos tratados en el informe se relacionan con:
? Las operaciones: Se refiere a la efectividad y eficiencia de las operaciones de la entidad incluyendo los objetivos de desempeño y de utilidad y la salvaguarda de los recursos contra pérdida. Ellos varían con base en la selección de la gerencia de la estructura organizacional y el desempeño.
? La confiabilidad de la información contable: Se relaciona con la preparación de estados contables confiables, incluyendo la prevención contra información contable fraudulenta. Ellos son exigidos primordialmente por requerimientos externos.
? El cumplimiento: Se refieren al cumplimiento de leyes y reglamentos relevantes. Ellos dependen de factores externos como regulaciones ambientales.
3.2. Etapas que componen un proceso de evaluación de control interno.
El examen de control interno comprende las siguientes etapas:
a) Relevamiento de las actividades formales de control de los sistemas establecidos por el ente y que resulten del interés para el auditor (entrevista, examen de manuales, encuesta).
b) Evaluación preliminar del sistema. En esta etapa el auditor determinará:
? Si podrá apoyar su tarea en las actividades de control del ente auditado y
? Analizar su incidencia en los procedimientos de auditoría.
Una vez conocido el sistema de control interno, el auditor debe hacer una primera evaluación del mismo, precisando sus puntos fuertes y débiles.
c) Identificación de controles claves: En este momento resulta útil aplicar cuestionarios de control interno.
Un principio a tener en cuenta en la evaluación del control interno es la segregación de funciones y de responsabilidades
d) Ejecutar pruebas de cumplimiento:
Su propósito es verificar el grado de cumplimiento entre los controles establecidos por la dirección del ente y los que se están efectivamente aplicando.
El auditor se debe persuadir que el sistema formal previsto por la dirección se cumple en la práctica. Para ello se deberá:
? Planificar la prueba.
? Determinar el tamaño de la muestra.
? Aplicar los procedimientos planeados con la muestra seleccionada.
? Evaluar los resultados obtenidos.
En la medida que el auditor deposita su confianza en los controles internos reducirá la aplicación de pruebas sustantivas.
e) Comprobación: Verificar que las actividades formales de control se aplican en la práctica. El propósito es verificar el grado de correspondencia entre los controles previstos por la dirección del ente y aquellos que están efectivamente aplicados.
El proceso de evaluación de control interno por parte del auditor externo es una etapa decisiva en el proceso de una auditoría de estados contables, en consecuencia para el servicio de auditoría externa, resulta decisivo el diseño del sistema de control interno y el cumplimiento de las pautas previstas en el mismo.
Un buen diseño y cumplimiento de un sistema interno facilita el cumplimiento de la auditoría externa disminuyendo los costos del servicio y mejorando la relación costo /beneficio. Es por ello que el diseño de control del Ente debe ser integrado, significando con ello la relación entre el control interno y el control externo del Ente a fines de no sobreponer tareas de control que redundarían en una ineficiencia de sobrecostos.
4. El libre acceso a la información pública caracterizado como mecanismo de control.
4.1. Concepto.
El acceso a la información en poder del Estado no es una concesión de los gobernantes sino es un derecho fundamental de los ciudadanos y en consecuencia la práctica de este derecho debe ser regulada, promovida, difundida y fundamentalmente monitoreada por la sociedad.
El derecho al libre acceso a la información producida por el Estado constituye un desprendimiento lógico del principio de publicidad de los actos de gobierno.
Desde este punto de vista la publicidad de los actos de gobierno es en realidad un mecanismo de control por el cual el sistema democrático se asegura que la divulgación de la información dará lugar al ejercicio responsable del poder, en el sentido de rendir permanentemente cuentas frente a la ciudadanía por las decisiones que se toman.
Si el gobierno debe ser controlado por medio de la publicidad de sus actos, resulta necesario instrumentar los medios para facilitar el acceso de los ciudadanos a la información para que puedan ejercer ese control.
La calidad de ese control va a estar relacionada con la calidad y oportunidad de la información utilizada por la ciudadanía para ejercer el mismo.
4.2. Efectos que produce el libre acceso a la información.
Considerado el libre acceso a la información como un derecho de los ciudadanos y un sistema que permitiría el ejercicio del control sobre los actos de gobiernos, los efectos que se podrían lograr serían:
? Hacer responsable al gobierno de sus decisiones políticas y sus gastos públicos.
? Mayor y mejor calidad de la participación de los ciudadanos en los procesos democráticos.
? Elegir más plenamente y con mayor conocimiento a los representantes.
? Asegurar la continuidad de los derechos humanos básicos y el cumplimiento de las necesidades fundamentales.
? Lograr información vinculada con viviendas, educación, beneficios públicos.
? Mejorar la eficiencia y la gestión del gobierno.
? Asegurar al sector privado condiciones de inversión más transparente.
? Mejorar la relación entre el Estado y la sociedad como socia para desarrollar la transparencia.
4.3. El libre acceso a la información pública como parte de la libertad de expresión y la Constitución Nacional.
La Constitución ha previsto en su reforma de 1994 mecanismos de democracia semidirecta que le brindan a la ciudadanía la posibilidad de participar en el proceso de toma de decisiones. Estas formas de participación adquirieron jerarquía constitucional conforme lo dispuesto por el Art. 75, inc. 22 de la Ley Suprema. Estos mecanismos de la democracia participativa serían inoperantes si desde el propio Estado no se asegura el acceso a la información por parte de los ciudadanos. Desde este punto de vista la disponibilidad de información es un requisito necesario e ineludible de los derechos derivados de la democracia participativa plasmados en nuestra Ley Suprema.
En el ámbito del derecho internacional nuestra constitución recepta lo dispuesto por la Convención Americana sobre Derechos Humanos que prescribe en su Art. 13.1
Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”.
Por otra parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho al respecto que la libertad de expresión posee dos dimensiones: “… requiere, por un lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento y representa, por lo tanto, un derecho de cada individuo; pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno”
Asimismo Argentina se ha comprometido a establecer mecanismos tendientes a prevenir la corrupción conforme surge de la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención de la Organización de Naciones Unidas contra la Corrupción , siendo el acceso a la información pública un mecanismo idóneo y necesario en tal sentido. Según lo dispone la última de las nombradas referidas a combatir la corrupción y lograr transparencia, cada estado adoptará medidas entre las cuales se encuentran:
La instauración de procedimientos o reglamentaciones que permitan al público en general obtener, cuando proceda, información sobre la organización, el funcionamiento y los procesos de adopción de decisiones de su administración pública y, con el debido respeto a la protección a la intimidad y de los datos personales, sobre las decisiones y actos jurídicos que incumban al público.
5. El Marco Normativo en la Argentina.
5.1. El decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nº 1172/2003 anexo VII
El presente decreto reglamenta el acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional.
Entre los aspectos más destacados se pueden detallar:
En su Art. 3º establece que la Información Pública constituye una instancia de participación ciudadana por la cual toda persona ejercita su derecho a requerir, consultar y recibir información de cualquiera de los sujetos mencionados en el inciso 2º. El inciso indicado establece como sujetos a los organismos, entidades, empresas, sociedades, dependencias y todo otro ente que funcione bajo la jurisdicción del Poder ejecutivo Nacional. El Art. 4º, instituye: “La finalidad del acceso a la información pública es permitir y promover una efectiva participación ciudadana, a través de la provisión de al información completa, adecuada, oportuna y veraz.
5.2. La realidad a nivel nacional: El Poder Ejecutivo Nacional y la Ciudad Autónoma De Buenos Aires.
Conforme a estadísticas suministradas por Poder Ciudadano , sobre el análisis de 117 pedidos de información pública, durante el período 2003/05, enviados por esa organización al Gobiernos de la Ciudad de Buenos Aires, al Poder Ejecutivo Nacional y a diversos organismos del ámbito nacional se concluye que…
…en Argentina no existe una cultura de acceso a la información, de respuesta por parte de las autoridades, ni práctica ciudadana de ejercer este derecho.
La ciudadanía desconoce la normativa vigente, los gobiernos no publicitan de manera suficiente su existencia y características de su implementación.
Las causas del actual estado de situación estarían originadas en:
? La administración de los diversos organismos con legitimación pasiva, los cuales no se encuentran en condiciones adecuadas para poder dar respuesta.
? La carencia de recursos como ser: archivos aptos, registros eficientes, personal capacitado en el tema y en la atención y respuesta al ciudadano.
? La necesidad de desarrollar una cultura de los agentes involucrados.
? La ausencia de una ley de acceso a la información que cumpla con los estándares internacionales.
5.3. Santa Fe: Gobierno Provincial. Antecedentes legislativos:
Después de largos años de ignorar el derecho de los ciudadanos al libre acceso a la información pública, el Senado de la Provincia tuvo en el año 2002 la oportunidad de aprobar el proyecto presentado por un diputado de la oposición, con aprobación de la Cámara de Diputados, pero sin embargo no fue así y el proyecto perdió estado parlamentario por el mero paso del tiempo.
En agosto de 2005 el Senado aprobó el proyecto presentado por el Ejecutivo, pero introdujo una cláusula de “interés legítimo”, como condición necesaria para que un ciudadano pueda solicitar información.
Tal cláusula causó estupor no sólo en la oposición y en los sectores impulsores de la normativa, sino hasta en la Sociedad Interamericana de Prensa con sede en Washington, manifestando su preocupación por “un proyecto de ley de acceso a la información pública en la provincia de Santa Fe” diciendo entre otras cosas que “es notable que esta ley ya nace con un vicio de restricción” y recordando que “la carga de la prueba recae en el gobierno, no en el peticionante, y es el gobierno quien debe probar el porqué y la razón de su negativa”.
Cabe recordar que hubo otros antecedentes legislativos con media sanción de la Cámara de Diputados en el año 2006 y en el año 2009, pero como no fue tratada en tiempo por el Senado Provincial la iniciativa parlamentaria caducó.
El Decreto Nº 629/09 (29/04/2009) del Poder Ejecutivo de la Provincia de Santa Fe.
Este Decreto actualmente regula el derecho de acceso a la información pública. Si bien el marco jurídico constituye un avance en la materia, sería una legítima aspiración de la ciudadanía que la provincia cuenta con un marco legal abarcativo de todos los Poderes del Estado.
Entre los “considerandos” el Decreto enuncia los principios rectores, los derechos a proteger y las condiciones en que se ofrece la información. Ellos son:
? La publicidad de los actos de gobierno como una exigencia a las autoridades.
? La transparencia en la gestión pública.
? Reconocimiento del derecho de información.
? El libre acceso a la información.
? La información pública debe estar ordenada y sistematizada, de tal modo que la misma se encuentre disponible en forma permanente, permitiendo un rápido y ágil acceso.
? La información se debe encontrar disponible en medios electrónicos de fácil acceso.
Las herramientas de control enunciadas, su implementación plena y el interés de los ciudadanos son instrumentos que mejorarían el control de las cuentas públicas, la rendición de cuentas y la transparencia. Para ello es necesario superar la resistencia de gobiernos antagónicos a estos principios republicanos y el compromiso de los actores sociales.
SEGUNDA PARTE
El control, la rendición de cuentas y la transparencia en el Régimen Municipal de 2º Categoría de la provincia de Santa Fe.
I. EL CONTROL DE LAS CUENTAS PÚBLICAS SEGÚN LO PREVEE EL REGIMEN MUNICIPAL DE LA PROVINCIA DE SANTA FE PARA MUNICIPIOS DE 2º CATEGORIA:
1. Régimen legal.
Conforme la autonomía municipal vigente, el Gobierno de la Provincia de Santa Fe delega en los Municipios la atribución de dictar ordenanzas sobre “el sistema de administración financiera y de control interno del sector público municipal”. Asimismo la modificación introducida por la ley provincial 12.195/03 en el artículo 50 de la Ley 2.756/39 establece que el sistema de administración comprende los aspectos presupuestarios, económicos, financieros y de gestión.
Del texto de la ley no quedan dudas que el diseño del sistema de administración y de control interno debe realizarse bajo la visión de la teoría de los sistemas.
Si bien el marco normativo avanza sobre un diseño de control interno que deberá también adaptarse a esa visión sistémica nada establece sobre el modelo de control externo de las cuentas públicas municipales.
A continuación se procederá al estudio y análisis de la normativa sobre:
? El marco constitucional de los municipios.
? El régimen legal que alcanza a los municipios de 2º categoría de la provincia de Santa Fe.
? Las ordenanzas municipales que regulan el sistema administrativo y de control en dichos municipios.
1.1. El marco constitucional de los municipios de la Provincia de Santa Fe en el ámbito nacional y provincial
A partir de la reforma constitucional nacional de 1994, se reconoce en la carta magna la autonomía de los Municipios. En el artículo 123 de la Constitución Nacional se consagra explícitamente la autonomía municipal disponiendo que: “Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto en el art. 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.”
También el régimen municipal se encuentra previsto en el Art. 107 de la Constitución Provincial, estableciendo que los “Municipios de la Provincia de Santa Fe disponen de facultades para darse un gobierno y de las atribuciones necesarias para gestionar los intereses locales”, estableciendo que “la ley los proveerá de recursos financieros suficientes”.
La autonomía establecida en la CN, aún no fue receptada en la Carta Magna de la Provincia de Santa Fe por no haber adecuado a la reforma de 1994. A pesar de ello, se le reconocen a los Municipios competencias para organizarse y también atribuciones y responsabilidades.
1.2. Atribuciones delegadas a los Municipios de la Provincia de Santa Fe: Conforme la ley Orgánica de Municipalidades de la provincia de Santa Fe la ley Nº 2756/39 delegó en los Concejos Municipales, una serie de atribuciones correspondiente a diversas materias propias de la vida institucional de este tipo de gobiernos.
Entre las atribuciones delegadas conforme a la competencia se individualizan las siguientes:
a) De carácter político:
? Elección de autoridades (de Intendente y Concejales) mediante el voto de los vecinos.
? Solicitud al Poder Ejecutivo de la Provincia de la destitución del Intendente Municipal.
b) De carácter económico:
? Crear impuestos y rentas municipales compatibles con la Constitución Nacional y Provincial.
? Fijar anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración.
? Acordar, previa licitación pública, la enajenación por un año de los impuestos municipales.
? Autorizar la enajenación o gravamen de los bienes raíces del municipio que no sean del uso público.
? Autorizar al Departamento Ejecutivo para contraer empréstitos de dinero, basado en el crédito de la Municipalidad, dentro o fuera de la Provincia, o en el extranjero.
? Examinar, aprobar o rechazar las cuentas de gastos ordinarios o extraordinarios, que deberá presentar anualmente la Intendencia en el mes de Abril.
? Consolidar las deudas municipales.
? Aprobar o desechar los contratos ad referéndum, que hubiere celebrado la Intendencia por sí o en virtud de autorización del Consejo.
c) De carácter administrativo:
? Dictar una ordenanza estableciendo los sistemas de administración financiera y de control interno del Sector Público Municipal.
? El sistema de Administración Financiera comprenderá básicamente los siguientes subsistemas: a) Presupuesto, b) Tesorería, c) Contabilidad; d) Crédito Público, e) Contrataciones; f) Gestión de Bienes (este inciso fue modificado por la ley 12.195/03 )
? Sancionar ordenanzas que reglamenten el cobro de impuestos, tasas, derechos, contribuciones y multas.
? Dictar ordenanzas sobre escalafón y estabilidad de los empleados.
? Nombrar de su seno comisiones investigadoras para que informen sobre la marcha de la administración municipal o sobre irregularidades que cometiere su personal.
d) Asimismo se establecen atribuciones y deberes en materia de:
? Obras Públicas.
? Seguridad.
? Circulación y tránsito.
? Orden Social.
? Cultura física y deporte en general
2. El sistema administrativo y el sistema de control previsto en la ley de municipios de la Provincia de Santa Fe.
Conforme a las atribuciones delegadas a los municipios, también estos deberán prever la contabilidad y la organización de un sistema de administración y control. Tal es así que en materia de presupuesto, contabilidad y rentas generales la ley Nº 2756/39 establece en el artículo 50 normativas sobre contabilidad municipal, sistema de administración financiera, sus principios y funciones de control. Este artículo fue modificado según Ley 12.195/03 publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Santa Fe en fecha 19 de diciembre de 2.003 y el nuevo texto del artículo indicado expresa:
La registración de la contabilidad municipal se llevará de acuerdo a lo que determine la ordenanza que establezca el sistema de administración financiera, la que deberá ser integral e integrada y comprenderá los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, y de gestión.
La Contaduría Municipal deberá observar hasta dos veces, bajo su responsabilidad, toda orden de pago que no se ajuste a dicha ordenanza como así a cualquier cobro que no se ciña a la ordenanza general de la materia.
La redacción del artículo antes indicado no resulta feliz, porque pareciera no quedar claro si es la contabilidad o el sistema de administración financiera “la que deberá ser integral e integrada” o en última instancia la administración financiera. Además no se incorpora en el artículo citado la visión de un sistema de control integral e integrado, quedando la responsabilidad de control en la Contaduría Municipal.
A continuación se abordará la problemática del control en el marco de las Ordenanzas Municipales de los Municipios de 2º categoría a fin de evaluar si se llevaron a cabo adecuaciones en los sistemas administrativos y de control, conforme lo plantea el artículo 50 de la Ley 2.756/39 modificada por la ley 12.195/2003.
Para ello se tomará la muestra seleccionada de 7 municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe y se procederá a identificar semejanzas y carencia con el régimen vigente en el ámbito de la Administración Pública Nacional y en el ámbito de la Administración Pública Provincial a fin de establecer si se logra un aceptable grado de control sobre las cuentas públicas de los municipios conforme los modelos indicados.
3. Las ordenanzas “de contabilidad” en los municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe.
A fin de abordar el problema propuesto sobre el control en los municipios de la 2º categoría de la provincia de Santa Fe, a continuación se realizará el análisis de las normativas municipales en cuanto a las áreas que se enuncian como parte de la administración municipal, las funciones que cumplen, los procedimientos y los órganos de control a fin de acercarnos al problema objeto de estudio.
En primer término se procederá a identificar la normativa, su antigüedad y algunas caracterizaciones sobre las funciones a cargos de las distintas áreas de la administración municipal y el modelo de control, sus órganos y alcance.
3.1. Normativas y antigüedad: Análisis de su vigencia, objetivos y áreas que comprenden.
Conforme la ley 2756/39 de la Provincia de Santa Fe, llamada Ley Orgánica de Municipalidades-, los Municipios fueron adoptando normativas “contables y de control” a fin de cumplir con el marco jurídico que emanaba del gobierno provincial y que le otorga facultades para organizar la administración y el control del municipio.
Según fuera que se encontraban gobiernos de facto o gobiernos constitucionales las normativas adoptaban la denominación de Ordenanzas o Decretos Ordenanzas, en este último caso, era porque no se encontraban en ejercicio de sus facultades los Concejos Municipales.
Las ordenanzas de contabilidad de cada uno de los municipios de la muestra indican el número de ordenanza, y en algunos casos como Venado Tuerto y Santo Tomé el número de ordenanza que introdujo modificaciones. Por otra parte se indica el año en que fueron sancionadas y la antigüedad de las mismas obtenida desde que se dictaron hasta la fecha del presente estudio (año 2011).
Tabla Nº 3. Ordenanzas de contabilidad, su año de vigencia y antigüedad hasta la fecha
MUNICIPIOS Ordenanza Nº Año vigencia Antigüedad
Rafaela 3.090 1968 43 años
Venado Tuerto 717/
1010 (modificación)
1146 (modificación) 1970/
1979
1983/ 41 años
Santo Tomé 622
788 (modificación) 1977
1979 32años
Avellaneda 120 S/d S/d
San Justo 126 1964 47años
Carcarañá 104 1983 28 años
San Cristóbal 1561 1988 23 años
Fuente: elaboración propia a partir de las Ordenanzas Municipales.
3.2. Necesidad del marco jurídico en la administración y control de los municipios: sus objetivos.
Las ordenanzas de contabilidad que se encuentran vigentes tuvieron su origen en el marco de las atribuciones conferidas a los municipios mediante la ley de Municipios y Comunas previstas en la ley Nº 2756/39. En algunos casos fueron dictadas e implementadas para adecuar el marco normativo a nuevas “exigencias que impone la moderna organización administrativa”, en otros porque la comunidad adquirió el estatus de municipio, conforme a la ley mencionada.
A continuación se detallan por municipio que conforman la muestra, algunos objetivos que se planteaba la instrumentación al momento de entrar en vigencia:
Tabla Nº 4. Objetivos previstos en las “Ordenanzas de Contabilidad”
MUNICIPIO Objetivos previstos en los considerandos:
Rafaela: Ordenanza Nº 3090/68:“Adecuar el texto a las actuales circunstancias y métodos contables.”
“Necesidad de adecuar normas a la exigencia de agilidad y funcionalidad técnica que impone la moderna organización administrativa, sin perjuicio del debido contralor legal.”
Venado Tuerto
Ordenanza: 717/70:“..que hasta el momento no se cuenta con tan importante Ordenanza, siendo necesario adaptar a la nueva técnica del presupuesto la metodología específica por finalidades impuestas por esta Municipalidad”.
“es indispensable precisar esquemas mínimos para asegurar la afectación del gasto de presupuesto por el sistema de competencia”
“…fijar normas para mejor proveer el ordenamiento contable y de contralor que resguarde el patrimonio del Estado y asegure el correcto reflejo de las operaciones.”.
Ordenanza Nº1010/79: “…establecer la documentación base para la realización de controles de ingresos de todas las oficinas..”.
“…confeccionar estados financieros periódicos, incluyendo además de disponibilidades, deudas y créditos…”
“…hacen necesario la implementación de un sistema de cómputo integral.
Santo Tomé Sin Datos
Avellaneda Ordenanza Nº 120:“…que esta Municipalidad aún no cuenta con el instrumento legal que ordene la estructura contable en sus diferentes aspectos.”
“…que dicho instrumento es imprescindible a los fines de normalizar la gestión administrativa”.
“…que se ha estudiado las diferentes técnicas contables a fin de sancionar normas que resulten reales en su aplicación.”
San Justo Sin datos
Carcarañá Ordenanza Nº 104/83:“La necesidad de actualizar las disposiciones concernientes a las etapas del gasto y otros aspectos de la Ordenanzas de Contabilidad”.
“…precisar esquemas mínimos para asegurar la afectación del gasto de presupuesto por el sistema de competencia”
“….resulta necesario fijar normas para proveer mejor el ordenamiento contable y de contralor que resguarde el patrimonio del Estado asegure un correcto reflejo de las operaciones”
San Cristóbal Sin datos
Fuente: Elaboración propia a partir de Ordenanzas Municipales
Las principales necesidades identificadas en los objetivos de las “Ordenanzas de Contabilidad”, se relacionan con “la adecuación de métodos contables”, con el “debido contralor legal”, “afectación del gasto por el sistema de competencias”, “ordenamiento contable y de contralor”, “confección de estados financieros periódicos”, “implementación de un sistema de cómputo integral” y “normalización de la gestión administrativa”, entre otras.
3.3. Capítulos tratados en las Ordenanzas de Contabilidad: De la información obtenida conforme el trabajo de campo realizado se concluye que las temáticas tratadas en las Ordenanzas de Contabilidad se identifican con un patrón de áreas que responden a las normativas sobre: Presupuesto, Contaduría General, Tesorería y Contrataciones, alcance de la normativa, entre otras. En algunos casos incorporan capítulos separando la temática sobre organismos descentralizados, régimen patrimonial y cuenta de Inversión. A continuación se desarrolla un cuadro que expone las temáticas comprendidas en las ordenanzas municipales:
Tabla Nº 5. Capítulos y áreas tratados en las Ordenanzas Municipales de “Contabilidad”
Ítem Denominaciones adoptadas en los capítulos
Presupuesto a) Presupuesto general, b)Ejecución del Presupuesto, c) del Presupuesto y sus inversiones
Información financiera a) Cuenta de Inversión, b) de la Cuenta General del ejercicio, c) Gestión del ejercicio.
Alcance Organismos descentralizados.
Información Patrimonial a) Régimen patrimonial, b) De la gestión de bienes patrimoniales.
Contrataciones a) Régimen de contrataciones, b) Licitaciones y contrataciones, c) de las contrataciones.
De las operaciones contable y de control a) De la contaduría general, b) Registro de operaciones, c) Del servicio de contabilidad d) De la Contaduría.
De fondos y su recepción a) De la Tesorería, b) de la Tesorería general-receptoría, c) del Servicio del Tesoro
De responsabilidad De los responsables y sus cuentas.
Fuente: Elaboración propia a partir de Ordenanzas Municipales
Los ítems detallados en el cuadro anterior indican que los capítulos o áreas tratadas en cada Ordenanza Municipal de Contabilidad de la muestra, adoptan distintas denominaciones, pero se puede concluir que las disposiciones guardan estrecha similitud y contenido. En el caso de la Ordenanza de la Municipalidad de Venado Tuerto se incorporó en la modificación del año 1979 la creación de la Dirección Municipal de Finanzas, la cual podrá disponer la utilización de procedimientos de auditoría a efectos de un mejor control interno, cuando así lo disponga.
Por otra parte se visualiza en la muestra, que las Ordenanzas de Contabilidad no incorporan normativas sobre crédito público y recursos humanos.
3.4. El “sistema de control” en las Ordenanzas de Contabilidad: A continuación se detallan -conforme los municipios que integran la muestra- los órganos de control y sus funciones, la ubicación en la estructura administrativa, el funcionario a cargo y la información que genera. Los componentes seleccionados permiten identificar la multiplicidad de funciones a cargo de la Contaduría General. Por otra parte se identificaron funciones de control interno a cargo de la Contaduría General y funciones de Control Externo a cargo del Concejo Municipal.
Las Ordenanzas de Contabilidad y los órganos de control:
Tabla Nº 6.1. Municipalidad de Rafaela: Ordenanza 3.090: 9/05/1968.
Componentes Art Funciones de Control Interno
La Contaduría General 56 ? Llevar la contabilidad
? Visar u observar la órdenes de pago
? Controlar los ingresos
? Fiscalizar la contabilidad de las distintas reparticiones
? Observar y hacer observar la Ordenanza del Presupuesto
Información 33 ? Formular la cuenta de inversión.
Funcionario y Jerarquía 56 ? La Contaduría General estará a cargo de un Contador nombrado con acuerdo del Concejo Municipal.
Control de legalidad 23 /24 ? Observar órdenes de pago violatorias de normas.
? En caso de insistencia de la Intendencia informar al Presidente del Concejo Municipal.
Funciones de Control Externo
Concejo Municipal 34 Estudiar la cuenta de inversión y formular observaciones dentro del plazo de 6 meses de recibida.
Fuente: Elaboración propia a partir de las Ordenanzas Municipales
Tabla Nº 6.2. Municipalidad de Venado Tuerto: Ordenanza 717/70- Decreto Ordenanza 1010/79
Componentes Ord 717: art Funciones de Control Interno
La Contaduría General 50/
52/
53/
54/
55/
58/
59 ? Comprobación y verificación.
? Es responsable de la buena marcha de la administración.
? Firmar el Balance de Tesorería.
? Vigilar y controlar los actos y procedimientos referidos a fondos.
? Inspeccionar libros de contabilidad
? Practicar arqueos y balances
? Redactar la parte económica financiera de la Memoria Anual de la Municipalidad.
? Observar y hacer observar la Ordenanza De Presupuesto.
? Llevar las registraciones contables.
Información
Generada 33 ? Estado de Ejecución mensual del presupuesto
? Informes diarios de fondos.
? Balance General anual
Funcionario 47 ? La Contaduría General estará a cargo de un Contador General Dependiente de la Secretaría de Hacienda
Control de legalidad 25 /51 ? Observar órdenes de pago violatorias de normas.
Dirección de Finanzas Ord 1010/79 Funciones de Control Interno
Art 2 ? Disponer la utilización de procedimientos de auditoría.
? Controlar documental sobre ingresos y egresos.
? Controlar fondos
? Confeccionar balances y estados financieros.
Dirección de Contaduría Ord 1146/83 Funciones de control interno
Art 29/
34
? Llevar las registraciones de las operaciones financieras y patrimoniales.
? Contralor de la hacienda pública Municipal.
? Fiscalización de y vigilancia de las operaciones financieras y patrimoniales de la administración Municipal centralizada y descentralizada.
Información generada Art 38/
Art 40 ? Balances o Cuenta de Inversión.
? Resultado de ejecución Presupuestaria.
? Estado de Valores de Activo, Pasivo y Patrimonio Neto.
Funcionarios y Jerarquía Art 39
? A cargo de un Contador Público Nacional.
? El Director de Contaduría serán designados con acuerdo del Concejo Municipal.
? La Dirección de Contaduría depende de la Secretaría de Hacienda.
Control de Legalidad Art 35/38 ? Cumplir obligatoriamente con las observaciones de las normativas hasta dos veces e informar al Concejo Municipal en caso de inobservancia.
Funciones de Control Externo
Concejo Municipal Art 31 ? Las Comisiones de Cuentas del Concejo Deliberante tendrán libre acceso a todas las dependencias contables para realizar las compulsas de libros y antecedentes.
Art 40 ? Elevar la cuenta de Inversión al Concejo Municipal.
Fuente: Elaboración propia a partir de Ordenanzas Municipales
Tabla Nº 6.3. Municipalidad de Santo Tomé: Ordenanza Nº 622/77 y 622/79.
Componentes Art. Funciones de Control Interno
La Contaduría General 65
67
39 ? Ejercer el control interno de la gestión económica-financiera
? Registrar las operaciones.
? Intervenir las entradas y salidas del tesoro
? Visar u observar la órdenes de pago y observarlas si corresponde
? Controlar los ingresos
? Fiscalizar la contabilidad de las distintas reparticiones
? Observar y hacer observar la Ordenanza del Presupuesto.
? Controlar los organismos descentralizados
? Llevar los libros diario, mayor, de imputaciones, de Inventario, de cuenta corriente , etc.
Información 49 ? Preparar la Cuenta General del Ejercicio.
Funcionario y Jerarquía 66 ? La Contaduría General estará a cargo de un Contador General y deberá ser profesional en Ciencias Económicas.
Control de legalidad Art 37 Ord 788 ? Observar órdenes de pago violatorias de normas.
? Si el Departamento Ejecutivo , insiste dar cuenta al Presidente del Concejo Municipal, indicando el Decreto
Funciones de Control Externo
Concejo Municipal 50 ? Estudiar la cuenta de inversión y formular observaciones dentro del plazo del año de la fecha de rendición, si no se objeta se tendrá por aprobada.
Fuente: Elaboración propia a partir de Ordenanzas Municipales
Tabla Nº 6.4. Municipalidad de Avellaneda: Ordenanza Nº 120/sin datos.
Componentes Art Funciones de Control Interno
La Contaduría General 57
39 ? Llevar la contabilidad patrimonial.
? Realizar los inventarios generales
? Visar u observar la órdenes de pago y observarlas si corresponde
? Controlar los ingresos
? Fiscalizar la contabilidad de las distintas reparticiones
? Observar y hacer observar la Ordenanza del Presupuesto.
? Controlar los organismos descentralizados
? Llevar los libros diario, mayor, de imputaciones, de Inventario, de cuenta corriente , etc.
Información 33 ? Formular la cuenta de inversión.
Funcionario y Jerarquía 57, inc b ? La Contaduría General estará a cargo de un Contador nombrado con acuerdo del Concejo Municipal.
Control de legalidad 23 /24 ? Observar órdenes de pago violatorias de normas.
? En caso de insistencia de la Intendencia informar al Presidente del Concejo Municipal. (previsto en la ley Orgánica de Municipalidades).
Funciones de Control Externo
Concejo Municipal 34 ? Estudiar la cuenta de inversión y formular observaciones dentro del plazo de 6 meses de recibida.
Fuente: Elaboración propia a partir de Ordenanzas Municipales
Tabla 6.5. Municipalidad de San Justo: Ordenanza 126/1964
Componentes Art. Funciones de Control Interno
La Contaduría General 27
28 ? Llevar la Contabilidad General.
? Liquidar e imputar las sumas a abonar.
? Intervenir en todos los ingresos y egresos de la Receptoría
? Establecer y fiscalizar la contabilidad parcial de cada repartición.
? Observar y hacer observar la Ordenanza del Presupuesto.
? Controlar valores.
? Intervenir en todo lo que se relacione con las Finanzas Municipales.
? Llevar libros.
Información 18 ? Preparar la cuenta general de inversión.
Funcionario y Jerarquía 27 ? La Contaduría General tendrá por jefe a un Contador nombrado con acuerdo del Consejo Municipal.
Control de legalidad 14 y 15
16
18 ? Observar órdenes de pago violatorias de normas e Informar al Concejo Municipal.
? Dar cuenta las observaciones e informarlas al Presidente Concejo Municipal.
? En el informe anual deberá informarse de los decretos observados.
Funciones de Control Externo
Concejo Municipal 26 ? Deberá estudiar la Cuenta de Inversión y formular observaciones dentro del año de la fecha de su recepción, en caso contrario se la tendrá por aprobada.
Fuente: Elaboración propia a partir de Ordenanzas Municipales.
Tabla Nº 6.6. Municipalidad de Carcarañá: Ordenanza 104/83
Componentes Art. Funciones de Control Interno
La Contaduría General 21
37
63
76 ? Llevar la registración central de las operaciones financieras y las patrimoniales
? Rubricar libros
? Verificar la legalidad de los ingresos.
? Realizar arqueos y control de existencias
Información 55 ? Formular la cuenta de inversión anualmente.
Funcionario y Jerarquía 22/
23 ? La Contaduría General estará a cargo de un Contador General y dependerá de la Secretaría de Hacienda y Gobierno. Deberá poseer Título de Contador Público Nacional o Licenciado en Administración de Empresa otorgado por Universidad Nacional e inscripto en la matrícula
Control de legalidad 47/
50/
51/
53/
54 ? Observar ordenes de pago violatorias de normas.
? En caso de insistencia de la Intendencia informar al Concejo Deliberante.
? Informar anualmente las observaciones como agregado a al Cuenta de Inversión.
Funciones de Control Externo
Concejo Municipal
42 ? No establece las atribuciones del Concejo Municipal sobre control de la cuenta de Inversión y los plazos, conforme Ley Orgánica Nº 2.756
? Las Comisiones de Cuenta del Consejo tendrán libre acceso a todas las dependencias contables para realizar compulsas de libros y antecedentes.
Fuente: Elaboración propia a partir de Ordenanzas Municipales
Tabla Nº 6.7. Municipalidad de San Cristóbal: Ordenanza 1561/1988
Componentes Art Funciones de Control Interno
La Contaduría General ? Llevar la Contabilidad Patrimonial
? Inventarios Generales y parciales.
? Controlar los movimientos de bienes.
? Llevar la registración central de las operaciones financieras, patrimoniales y las que limitan la gestión de las decisiones de gastar.
? Ejercer el control interno de la Hacienda Municipal.
? Intervenir en entradas y salidas del Tesoro.
? Visar u observar órdenes de pago.
Información 50 ? Preparar la cuenta general de inversión.
Funcionario y Jerarquía 50 ? La Contaduría General tendrá por jefe a un Contador nombrado con acuerdo del Consejo Municipal.
? La Contaduría dependerá de la Secretaría de Hacienda.
Control de legalidad 51
56 ? Observar órdenes de pago violatorias de normas e Informar al Concejo Municipal.
? .Transcribir las observaciones e informarlas al Presidente del Honorable Concejo Municipal.
Funciones de Control Externo
Concejo Municipal 27 ? Deberá estudiar la Cuenta de Inversión y formular observaciones dentro de los seis meses de la fecha de su recepción, en caso contrario se la tendrá por aprobada.
Fuente: Elaboración propia a partir de Ordenanzas Municipales
La Muestra seleccionad indica que el órgano de control interno es la Contaduría General o Dirección de Contaduría y el órgano de control externo es el Consejo Municipal. También muestra que la Contaduría tiene múltiples funciones que van desde las registraciones contables, formulación de información contable, de control de fondos, control de documentación, control de inventarios, y tantos otros , tal como ejercer el control de legalidad, con la obligación de informar si se observan órdenes de pago violatorias del orden legal.
3.5. El órgano de control interno:
3.5.1. Exigencias para ocupar el cargo: El responsable a cargo del órgano de control conforme lo establecen las ordenanzas municipales es el Contador Municipal, el Contador General o Contador. En la mayoría de los Municipios que conforman la muestra debe ser nombrado con acuerdo del Concejo Municipal y en otros debe contar con Estudios universitarios relacionados con la materia (Contador Público o Profesional en Ciencias Económicas.)
3.5.2. Clases de control que realiza: Control de legalidad, control presupuestario y control interno.
3.5.3. Obligación de informar irregularidades: en cumplimiento del control de legalidad debe informar al Concejo Municipal en el supuesto de incumplimiento con las normativas y ante la insistencia del Intendente Municipal.
Tabla Nº 7. El Órgano de control interno: nombramiento, tipo de control y control de legalidad.
Municipio Órgano de control nombramiento Normativa
sobre nombramiento Tipo de control Observaciones
Informar
Rafaela Contador Municipal Con acuerdo del Concejo Municipal Ord 3090/68 Legalidad, presupuestario e interno Informar al Concejo Municipal
Venado Tuerto a) Contador General. Título de CPN o Dr. En Ciencias. Económicas.
b) Director. Contaduría c)Director Finanzas Con acuerdo del Concejo Deliberante
Ord Nº1146/83
Art. 39 Dto Ord 717/70
Art 47º Legalidad, presupuestario e interno Deberá observar las resoluciones no sujetas a disposiciones vigentes:
Ord 717/70.Art 51
Santo Tomé Contador General Por el Ejecutivo y deberá ser profesional en Ciencias. Económicas Ord Nº 622/77
Art. 65 y art. 66 Legalidad y presupuestario e Interno
(art 65) Comunicar al H Concejo Municipal. (art 68)
Avellaneda
Contador Por el Ejecutivo con acuerdo del Concejo Municipal Ord Nº 120 (art 57) Legalidad, presupuestario e Interno Informar al Concejo Municipal (artículo 23º y 24º)
San Justo
Contador Con acuerdo del Concejo Municipal Ordenanza Nº126/1964
Art 27 Legalidad y presupuestario Informar al Concejo Municipal
Art. 14/15/16/18
Carcarañá Contador General Por el Ejecutivo Municipal. Debe ser CPN – con título universitario Ord Nº104/83
Art 21 Legalidad y presupuestario En forma inmediata (art 53)
San Cristóbal a) Contador General Deberá ser Profesional en Ciencias. Económicas Ord Nº622/77
Art 66 Legalidad
Presupuesto
Control Interno Informar al Concejo Municipal
Art. 37
Fuente: Elaboración propia a partir de Ordenanzas Municipales.
Se destaca la similitud en la totalidad de los municipios de la muestra sobre el órgano de control, las condiciones para el nombramiento, el tipo de control y las obligaciones respecto al control de legalidad.
3.5.4. El área de contabilidad y sus funciones:
A continuación se enuncian funciones a cargo del área de Contabilidad o “Departamento de Contaduría” identificando cada una de ellas con una actividad.
Tabla Nº 8. Actividades y funciones del Departamento de Contaduría
Actividad FUNCIONES de Contaduría conforme las Ordenanzas
Registración Llevar la contabilidad de la Administración Municipal
Imputación Liquidar e imputar las sumas que deben abonarse
Verificación Intervenir en todos los ingresos y egresos de la Receptoría
Diseño y Control De los recibos por tasas, derechos, contribuciones, multas.
Diseño y control Establecer y fiscalizar la contabilidad parcial de todas y cada una de las reparticiones
Asesoramiento Asesorar al Intendente en todas las cuestiones económicas administrativas en las que corresponda informar.
Control de legalidad Observar y hacer observar estrictamente la Ordenanza Presupuesto General de Gastos y Cálculos de Recursos
Control de legalidad Informar al CM los actos que contraríen las Ordenanzas y/o disposiciones legales
Control/Arqueo Contar, Sellar y controlar todos los valores que deba hacer uso la Municipalidad para el percibido de sus Tasas y demás entradas ordinarias y extraordinarias, llevando cuenta y razón
Presupuestar Intervenir en la formación del proyecto del Presupuesto de Gastos y Cálculos de Recursos.
Informar Redactar la parte de la Memoria Anual de la Administración.
Generales Intervenir en todo lo que se relacione con las Finanzas Municipales.
Asesorar Asistir a los responsables de la realización de balances generales de la Receptoría de Valores
Control /informar Realizar informe de Control sobre balances de tesorería.
Control/legalidad Examinar planilla de sueldos
Control Legal. Imputación. Abrir cuentas del presupuesto previa verificación de los Decretos que autorizan
Generar informes Confeccionar balances parciales
Registrar/informar Confeccionar Inventarios
Registrar/informar Confeccionar la cuenta de Inversión
Registra/ informar Confeccionar Balances de Organismos descentralizados
Archivo Conformar y Conservar archivo de documentación y libros contables
Fuente: Elaboración Propia a partir de las Ordenanzas Municipales.
Del trabajo de campo realizado se puede concluir que las actividades de Contaduría a cargo del Contador Municipal son:
? Control Interno
? Control de legalidad
? Imputación y Registración contable
? Presupuestarias
? Asesoramiento
? Confección de estados de información financiera-patrimonial-económica.
? Archivo
? Diseño de sistemas y documentos.
Como puede observarse el diseño de control interno descansa en el departamento de Contaduría a cargo del “Contador Municipal”, pero también se advierte que “la función control” se sobrepone con otras funciones que resultan incompatibles con los principios modernos del control, tales como registración contable, imputación contable, confección de balances, confección de inventarios, archivo de documentación.
Por otra parte no se puede dejar de advertir la antigüedad de la normativa vigente en el ámbito de los municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe.
La normativa que instrumenta la temática contable y el sistema de control municipal conforme al universo relevado, se encuentra comprendida en las denominadas “ordenanzas de contabilidad”. Estas ordenanzas cuentan con una antigüedad que según los casos varía entre los 23 y 43 años.
La normativa vigente resulta anticuada para el actual régimen municipal y en la mayoría de los casos fueron dictadas e instrumentadas en gobiernos de facto en las décadas del sesenta/setenta y ochenta del siglo pasado. Algunas fueron adecuadas en tiempos más recientes, y su objetivo se orientó a la mejora del control interno. En el caso de la Municipalidad de San Cristóbal, la ordenanza data de 1988, – vigencia de gobierno democrático-, pero la normativa fue copiada, se puede decir, casi textualmente de otras ordenanzas de la década anterior, que eran dictadas e instrumentadas sin la participación de los Concejos Municipales. Cabe recordar que estos cuerpos legislativos municipales no se encontraban en funcionamiento, al igual que los cuerpos legislativos provinciales y nacionales, por encontrarse la nación bajo gobiernos de origen militar.
La antigüedad de la normativa se trasluce en los objetivos que se expusieron a la época de dictarse. Estos objetivos fueron:
? Adecuar los métodos contables (Rafaela).
? Adecuar normas (Rafaela).
? precisar esquemas mínimos para asegurar la afectación del gasto de presupuesto por el sistema de competencia (Venado Tuerto).
? ordenamiento contable y de contralor que resguarde el patrimonio del Estado y asegure incorrecto reflejo de las operaciones (Venado Tuerto).
? la documentación base para la realización de controles de ingresos de todas las oficinas. (Venado Tuerto).
? confeccionar estados financieros periódicos, incluyendo además de disponibilidades, deudas y créditos (Venado Tuerto).
? hacer necesario la implementación de un sistema de cómputo integral (Venado Tuerto).
? ordenar la estructura contable en sus diferentes aspectos (Avellaneda).
? normalizar la gestión administrativa (Avellaneda).
? implementar diferentes técnicas contables a fin de sancionar normas que resulten reales en su aplicación. (Avellaneda).
? actualizar las disposiciones concernientes a las etapas del gasto y otros aspectos de las Ordenanzas de Contabilidad. (Carcarañá).
? asegurar la afectación del gasto de presupuesto por el sistema de competencia (Carcarañá).
? fijar normas para proveer mejor el ordenamiento contable y de contralor que resguarde el patrimonio del Estado asegure un correcto reflejo de las operaciones (Carcarañá).
Los objetivos previstos en las Ordenanzas de Contabilidad fueron establecer marcos regulatorios sobre aspectos contables y de control del gasto y la emisión de información financiera, por lo que exterioriza la ausencia de la visión de un modelo sistémico integral e integrado.
Por lo tanto estas áreas no fueron diseñadas bajo la conceptualización teórica del “modelo de sistemas” porque no cuentan en su estructura la previsión de un sistema contable y de control que permita la integración y la integridad.
Por otra parte no se incorpora el concepto de administración municipal enunciando cada subsistema y su integración al sistema.
El sistema de control interno previsto en las ordenanzas se asienta en la Contaduría General y el Control Externo en el Concejo Municipal.
Al “Departamento de Contaduría General” se le exigen distintas responsabilidades, entre las cuales se identifican funciones propias de la contabilidad y otras de control de fondos y de legalidad:
a) Funciones Contables:
? diseñar planes de cuenta.
? llevar las registraciones contables.
? emitir y/o generar la información anual, a través de Balances y la Cuenta de Inversión.
b) Funciones de control de fondos:
? Realizar arqueos.
? Intervenir en las finanzas municipales
? Controlar Valores.
? controlar fondos.
c) Funciones de control de legalidad:
? Visar y/u observar órdenes de pago.
? Controlar el cumplimiento de las normas.
? Informar irregularidades al Concejo Municipal y al Presidente del Concejo Municipal.
d) Funciones de asesoramiento:
? Asesorar al Intendente Municipal.
Se afirma a través de lo expuesto que el Departamento Contable y el funcionario “Contador Municipal” tienen funciones superpuestas tales como generar información y controlar. Esta duplicidad de funciones le resta independencia en la función de control.
Por otra parte, el diseño del “sistema de control” de las Ordenanzas no plantea un control ajeno al departamento contable como podría ser una Sindicatura dependiente del Intendente Municipal.
4. Análisis comparativo de los modelos de control Nacional, del gobierno de la Provincia de Santa Fe y de los Municipios de 2º categoría.
A continuación se detallan en forma sintética los órganos de control en el ámbito del gobierno nacional y en el del gobierno de la Provincia de Santa Fe, sus funciones en cuanto al control interno y el control externo. Con igual criterio se detallan los órganos de control en los Gobiernos Municipales de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe y se los compara con el nivel nacional y provincial. Por último se enuncian algunas características de los modelos adoptados.
También se detectan falencias en el ámbito municipal en cuanto a principios de control y de auditoría no aplicados en el sistema vigente y las consecuencias que ello produce.
Tabla Nº 9. Órganos y funciones del modelo de control Nacional, Provincial y Municipal.
Órganos de control-funciones Gobierno Nacional Gobierno de la Provincia de Sta Fe Municipalidades de 2º categoría de Santa Fe
Órgano de control interno Sindicatura General de la Nación. Subordinada a la Presidencia de la Nación Sindicatura General de la Provincia. Subordinada al Gobernador de la Provincia Contador Municipal. Depende del Intendente Municipal. Es nombrado con acuerdo del Concejo Municipal
Órgano de control
Externo (Técnico) Auditoría General de la Nación. Subordinado al Congreso de la Nación. Con independencia técnica Tribunal de Cuentas de la Provincia. Dispone de autarquía funcional, administrativa y financiera. No dispone
Control político intra-poderes Congreso de la Nación Congreso de la Provincia Concejo Municipal
Algunas funciones del órgano de control interno respecto a normas contables y principios del control SIND. GENERAL DE LA NACION:
1) Control interno de las jurisdicciones del Gobierno Nacional.
2) Dictar y aplicar normas de control interno.
3) Vigilar el cumplimiento de las normas contables emanadas de la Contaduría General.
4) Controlar la puesta en práctica de las recomendaciones.
5) Aprobar, orientar y supervisar planes de auditoría.
SIND. GRAL DE LA PROVINCIA
1) Dictar y aplicar normas de auditoría.
2) Supervisar la aplicación de normas de auditoría.
3) Supervisar el adecuado funcionamiento del control interno.
4) Vigilar el adecuado cumplimiento de las normas contables.
5)Recomendar el adecuado cumplimiento de normativas, la correcta aplicación de los procedimientos de auditoría y de los principios de economía, eficiencia y eficacia CONTADURIA GENERAL
1)Llevar la contabilidad
2)Intervenir en control de fondos
3) Fiscalizar la contabilidad.
4) Liquidar e imputar que deben abonarse.
5) Observar y hacer observar la ordenanza del presupuesto.
6) Observar pagos violatorios de normas e informar al Concejo Municipal.
7) Diseñar documentación contable.
8) Realizar informes de control sobre balances de tesorería.
Algunas
funciones del órgano
técnico de
control externo AUDIT. GENERAL DE LA NACION:
1) Control posterior de la gestión presupuestaria, Económica, Financiera, Patrimonial, Legal y de gestión
2) Dictamen sobre los Estados contables financieros de la administración central y otros.
3) Formular criterios de control y auditoría.
4)Establecer las normas de auditoria externa TRIBUNAL DE CUENTAS:
1) El control de legalidad de los actos administrativos.
2) La auditoría y control posterior: legal, presupuestario, Económico, financiero, Operativo, patrimonial de gestión.
3) Dictamen de los estados financieros
4) El examen de la rendición de cuentas
5) Sustanciación del juicio de responsabilidad No disponen de órgano técnico de control.
El control externo se encuentra a cargo del Concejo Municipal.
1) Control de la cuenta de inversión y ejecución presupuestaria.
2) Pedidos de informes del Concejo al Ejecutivo.
Fuente: Elaboración Propia a partir de Normativas de Control Nacional, de la Provincia de Santa Fe y de Ordenanzas de Contabilidad de 2º Categoría de la Provincia de Santa Fe
El control de las cuentas públicas del gobierno nacional y del gobierno de la Provincia de Santa Fe se sustenta en un modelo de control integral e integrado (artículo 103 de la ley 24.156/92).
El modelo es integral porque abarca los aspectos presupuestario, económicos, financieros y patrimoniales, normativos y de gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones y está fundado en criterios de economía, eficiencia y eficacia. Igual criterio lo encontramos en el Gobierno de la Provincia de Santa Fe (artículo 3º de la ley 12.510/06), donde se establece “…la supervisión integral de las operaciones de gestión administrativa…”
Por otra parte el modelo de control se caracteriza por ser integrado porque alcanza el control interno y el control externo del órgano a auditar.
En el ámbito de las ordenanzas de contabilidad de los municipios de 2º categoría de la provincia de Santa Fe no se hace mención a la existencia de algún modelo de control, tampoco prevén órganos de control externo de auditoría. Cuando si se prevé, sólo se hace para casos puntuales y no con la continuidad que necesita una evaluación permanente de la gestión municipal. Es el caso de la Ordenanza de Venado Tuerto -modificación Ordenanza 1010/79)- autoriza a la Dirección de Finanzas, “aplicar procedimientos de auditoría interna cuando así lo crea conveniente”.
Tampoco se prevé la existencia de unidad de auditoría interna independiente del “Departamento de Contabilidad”. Esta falta de independencia entre unidades de control y el departamento de contabilidad restan calidad a la información contable y financiera generada, también contribuye al debilitamiento del control interno y de la transparencia en el manejo de las cuentas públicas municipales.
El modelo de control que se prevé no es integral, porque no se contempla el control de gestión, orientado a generar información sobre resultados sobre el uso eficiente, eficaz y económico de los recursos. Las ordenanzas sólo prevén procedimientos de control financiero y patrimonial y de legalidad.
En cuanto al órgano de control se asienta en la figura del Contador Municipal, pareciera que el legislador estuvo convencido que el control de legalidad ejercido por este funcionario alcanzaría para otorgarle transparencia a la gestión municipal.
Desde este enfoque al Contador Municipal, en algunos casos, se le exige el Título Universitario otorgado por universidades nacionales y en otros es necesario el nombramiento con acuerdo del Concejo Municipal. Por otra parte se lo sanciona fuertemente con responsabilidades en caso de no cumplir con las funciones asignadas, tales como no observar órdenes de pago violatorias de la norma.
El control horizontal o intra-poderes queda a cargo del Concejo Municipal, que “deberá estudiar la Cuenta de Inversión” y en caso de no realizar observaciones queda automáticamente aprobada. Para realizar el estudio de la rendición de cuentas para este órgano de contralor no se prevé la disponibilidad de especialistas técnicos, tales como asesores y/u órganos de auditoría. Estamos en presencia de un control de tipo político por parte del Concejo Municipal, pero con una carencia del control técnico, como es el que efectúa una auditoría realizada por un órgano independiente.
Se confirma que las Ordenanzas Municipales no previeron un sistema de control integral e integrado destinado a lograr calidad en la información y transparencia en la gestión de los recursos de los municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe.
Por todo lo expuesto resultaría imperioso adecuar las normativas a nuevas tecnologías de gestión y control a fin de cumplir con el principio republicano de rendición de cuenta y lograr transparencia en el manejo de las cuentas públicas municipales conforme a nuevos paradigmas de la administración y del control.
II. LA RENDICIÓN DE CUENTA EN LOS MUNICIPIOS DE 2º CATEGORÍA DE LA PROVINCIA DE SANTA FE.
1. Una mirada sobre la complejidad de las actividades que desarrollan los Municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe: la agenda municipal y la rendición de cuentas.
Las nuevas demanda realizadas por los ciudadanos en las últimas décadas resultan un desafío a la gestión que deben llevar a cabo los Municipios. Estas demandas tienen su origen en un nuevo contexto regional, nacional e internacional y son de carácter interdependiente.
Además del contexto indicado existen factores condicionantes a la hora de llevar a cabo la gestión municipal. Algunos de los factores que determinan este nuevo enfoque en el desempeño de los entes municipales para adaptarse a la alta competitividad de las economías locales son los que se detallan a continuación:
? El nivel de desarrollo y de vinculación con la investigación científica-tecnológica.
? El nivel de inversión en educación.
? El nivel de formación del capital social.
? El nivel de inversión en capital físico.
? El nivel de inversión en infraestructura de servicios para la producción y la comercialización.
? El nivel de modernización de roles de la gerencia pública, privada y social.
Con el fin de analizar la gestión de los Municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe su relación con la compleja realidad actual y nivel de rendición de cuenta alcanzado se procederá a:
? Identificar los parámetros que definen la agenda municipal, comprensivos de políticas municipales.
? Identificar los componentes de la actual agenda municipal conforme se informan en sus páginas web de los siete municipios que conforman la muestra y su categorización conforme a parámetros definidos.
? Relevar la información de entrevistas a concejales integrantes del Concejo Municipal de cada uno de los Municipios de la muestra, a fin de evaluar el grado de cumplimiento del precepto republicano “rendición de cuentas”.
? Evaluar de la rendición de cuentas en el complejo ámbito de gestión conforme la muestra definida.
a) Parametrización de la agenda municipal: En función de los parámetros definidos más arriba y con la información existente en las páginas web de cada uno de los Municipios que forman parte de la muestra, se pretende demostrar el grado de compromiso de los gobiernos municipales con la rendición de cuenta. A fin de identificar las políticas municipales en las Agendas Locales, se utilizará la clasificación seguida por el Licenciado Guillermo Scheweinheim en su estudio “Políticas públicas y desarrollo Local”.
Tabla Nº10. Listado de Parámetros que identifican políticas municipales.
AGENDAS LOCALES POLITICAS MUNICIPALES
Modernización Tecnológica Incentivos a la inversión física y tecnológica, promoción de redes y alianzas estratégica en las fronteras tecnológicas, locales y globales, capacitación en management.
Calidad Difusión y capacitación en calidad y normalización, promoción de certificación de calidad
Desarrollo científico tecnológico Convenios de vinculación universidad/empresas/municipio, inversión en investigación y desarrollo y benchmarking.
Educación Convenios escuelas/instituciones/universidad/municipio, capacitación laboral y empleo.
Desregulación/Regulación Desregulación de actividades productivas, regulación, control y certificación hacia la competitividad y el aseguramiento de la calidad total y la calidad ambiental.
Servicios públicos Inversión social y productiva en infraestructura de servicios para la población .
Dualismo estructural Inversión social y productiva en infraestructura de servicios para la población.
Cuestión ambiental Estudio de impacto ambiental, control y certificación de calidad ambiental.
Globalización e integración Información sobre mercados, asistencia para el marketing global, promoción de las exportaciones, convenio banca/municipio/empresas convenios regionales.
Identidad cultural Promoción local y turística, certificación de origen
Fuente: Políticas públicas y desarrollo local: Licenciado Guillermo Schweinheim (1998)
b) La agenda política de los municipios de 2º categoría de la provincia de Santa Fe.
A continuación se expone el relevamiento de la agenda municipal de los siete municipios que integran la muestra, conforme a información existente en las páginas web de cada uno de ellos. La información relevada se parametriza de acuerdo a la agenda política enunciada.
Tabla Nº 11. Agenda local: MUNICIPALIDAD DE RAFAELA.
AGENDA LOCAL ACTIVIDADES y PROGRAMAS
Modernización tecnológica Encuentro de profesionales en el uso de tecnologías informáticas. Trámites electrónicos.
Calidad Se encuentran como parte de otros programas
Desarrollo científico tecnológico Adjudicación de fondos de innovación tecnológica sector agroindustrial, tratamientos de suelos.
Educación Creación Instituto para salida Laboral (ICEDEL).Expo carreras universitarias. Taller capacitación herramientas on line de producción digital. Charla uso racional del agua. Concurso escolar conocer-producir. Certamen olimpíadas matemáticas. Congreso Regional de nivel inicial. Olimpíadas de idioma inglés.
Servicios Públicos Vacunación de mascotas. Quirófano Móvil. Plan de contingencias. Reciclaje de neumáticos usados. Campaña con casco siempre es segura. Playones deportivos. Control de alcoholemia. Obras de desagüe y de gas. Creación del concejo de la 3º edad.
Dualismo estructural Presupuesto participativo.
Cuestión Ambiental Programas: Rafaela Sustentable. Economía verde. Educación ambiental. Eficiencia energética. Energía Renovable. Industria reciclaje.
Globalización e integración Organización de misión comercial multisectorial a Chile. Presentación oferta exportable de Rafaela.
Identidad cultural Bienal de Pintura. Taller de lectura. Muestra fotográfica
Cultura en los barrios.
Fuente: Elaboración propia a partir de la página web de la Municipalidad de Rafaela. (2011).
Tabla Nº 12. Agenda Local: MUNICIPALIDAD DE VENADO TUERTO
AGENDA LOCAL ACTIVIDADES Y PROGRAMAS
Modernización tecnológica Planta de gestión integral y sustentable de residuos sólidos. Programas chacras urbanas. Programas pro huertas.
Calidad Se incluyen como parte de programas de otras áreas.
Desarrollo científico tecnológico Se incluyen como parte de programas de otras áreas.
Educación Programas consumidores activos. Plan capacitación.
Servicios Públicos Programas: Discapacidad; Género y Familia; Servicios Sociales; Habitacional; Talleres en los barrios; Atención en asistencia Pública; Cobertura de Necesidades Básicas; Fortalecimiento de la sociedad civil; Niños y familia en riesgo social; de Obras urbanas.
De obras municipales: bacheo, pavimento, servicios cloacales, de red de gas.
Dualismo estructural Se incluyen en otros programas.
Cuestión Ambiental Campaña sobre tenencia de animales. Fumigación de plagas
Programa punto limpio. Curso de energía renovable.
Globalización e integración Fiesta nacional de la semilla. Evento mundial de conservación ambiental
Identidad cultural Programa de entrenamiento municipal (deporte).Turismo rural
Festival mundial de aves de laguna.
Fuente: Elaboración propia a partir de la página web de la Municipalidad de Venado Tuerto. (2011)
Tabla Nº 13: Agenda MUNICIPALIDAD DE SANTO TOME
AGENDA LOCAL ACTIVIDADES y PROGRAMAS
Modernización tecnológica No se registra información
Calidad No se registra información.
Desarrollo científico tecnológico No se registra información.
Educación Campaña de seguridad y educación vial.
Campaña gripe A. Dengue y medidas de seguridad.
Instituto para la Formación Empresaria y el empleo- cursos.
Centro de orientación a la víctima
Servicios Públicos Programa de castración de perras y gatas.
Gas natural para vecinales. Obras de desagüe. Obras de bacheo. Pavimentación accesos. Nichos en cementerio. Luminarias
Plan estabilización calzada. Obras en Servicio Atención Primaria a la Salud (SAMCO).Ambulancias. Natación para chicos con discapacidad. Fondos para asistencia deportiva. Coro de Niños y Jóvenes.
Dualismo estructural Presupuesto participativo.
Cuestión Ambiental No se registra información.
Globalización e integración No se registra información.
Identidad cultural Concurso de fotografía .Feria del libro.
Fuente: Elaboración propia a partir de la página web de la Municipalidad de Santo Tomé. (2011).
Tabla Nº 14: Agenda MUNICIPALIDAD DE AVELLANEDA.
AGENDA LOCAL ACTIVIDADES y PROGRAMAS
Modernización tecnológica No se registra información.
Calidad: No se registra información
Desarrollo científico tecnológico No se registra información
Educación Programa desarrollo local. Junta de promoción y orientación productiva
Servicios Públicos Programa integral educación vial. Desarrollo de iniciativas juveniles.Concurso de talentos.
Dualismo estructural Plan estratégico productivo. Proyecto crecer y social educativo. Proyecto riego rural.
Cuestión Ambiental No se registra información
Globalización e integración Desarrollo de vínculo con región de Italia Friuli, Venecia, Giulia.: Riego, fábrica, chacinados, miel, caja de crédito. Centro de servicios para emprendedores: Banco Solidario, financiamiento proyectos productivos. Feria promocional de pequeños productores.
Identidad cultural Museos de historia. Certamen internacional de poesía.
Fuente: Elaboración propia a partir de la página web de la Municipalidad de Avellaneda. (2.011).
Tabla Nº 15. Agenda: MUNICIPALIDAD DE SAN JUSTO
AGENDA LOCAL ACTIVIDADES y PROGRAMAS
Modernización tecnológica No se registra información.
Calidad No se registra información
Desarrollo científico tecnológico No se registra información
Educación Centro educativos a cargo del Municipio: Jardín Maternal, Jardín Municipal, Escuela de Bellas Artes. Convenio con la Universidad Nacional del Litoral.
Servicios Públicos Servicio de gobierno electrónico.
Dualismo estructural Plan estratégico.
Cuestión Ambiental No se registra información.
Globalización e integración Comisión de cooperación internacional interdisciplinaria.Programa de ciudades hermanadas.
Identidad cultural Museos de historia. Museo de ciencias naturales. Festival del arte. Fiestas populares.
Fuente: Elaboración propia a partir de la página web de la Municipalidad de San Justo. (2.011).
Tabla Nº 16. Agenda: MUNICIPALIDAD DE CARCARAÑA
AGENDA LOCAL ACTIVIDADES y PROGRAMAS
Modernización tecnológica No se registra información.
Calidad No se registra información.
Desarrollo científico tecnológico Programa: fortalecimiento parque industrial.
Educación Taller de lucha contra la adicción. Taller de empresario joven. Programa preventores juveniles. Programa de prevención de enfermedades. Aprendiendo conductas saludables. Campaña apostando a la educación.
Servicios Públicos Programa ciudad limpia: limpieza, poda, pintura. Campaña contra el dengue Obras de red cloacal, semaforización. Campaña uso del casco.
Dualismo estructural Apoyo a creación de cooperativa de trabajo. Charlas: sobre trata de personas, manipulación de alimentos. Programa pescado para todos. Proyecto Carcarañá trabaja. Programas jóvenes con más y mejor trabajo Programa taller familiar.
Cuestión Ambiental Campaña de educación ambiental. Marco medio ambiental de Carcarañá.
Globalización e integración No se registra información.
Identidad cultural Taller museo de la ciudad. Colonia de Verano, Feria de artesanos, Muestra de arte de hierro, Muestra transitoria “vivencias”. Pinturas en murales. Los niños y los abuelos. Encuentro Nacional de la Juventud, Teatro para la escuela primaria.
Fuente: Elaboración propia a partir de la página web de la Municipalidad de Carcarañá. (2.011)
Tabla Nº 17. Agenda: MUNICIPALIDAD DE SAN CRISTOBAL
AGENDA LOCAL ACTIVIDADES y PROGRAMAS
Modernización tecnológica No se registra información.
Calidad No se registra información.
Desarrollo científico tecnológico Escuela Municipal de ciencias: 8º encuentro de química 2011.
Educación No se registra información
Servicios Públicos Programa ciudad limpia: limpieza, poda, pintura. Campaña contra el dengue. Prevención de adicciones.
Dualismo estructural Apoyo a creación de cooperativa de trabajo.
Cuestión Ambiental No se registra información.
Globalización e integración No se registra información.
Identidad cultural Liceo Municipal: taller de máscaras. Jornadas de juegos en red.
Fuente: Elaboración propia a partir de la página web de la Municipalidad de San Cristóbal. (2.011).
Las actividades de los municipios que se publicitan en las páginas Web muestran en resumen las siguientes actividades, mediante el impulso:
? a las tecnologías e innovaciones tecnológicas
? a las salidas laborales a través de escuelas técnica, cursos y talleres.
? al espíritu emprendedor.
? al deporte y construcción de obras comunitarias deportivas.
? a la difusión de normas viales y control de alcoholemia.
? a planes de contingencias.
? a normativas y actividades de medio ambiente.
? al intercambio comercial y nacional de los mercados locales.
? a las actividades culturales: pintura, danza, literatura, etc.
? al asociativismo y articulación público privado.
? al control de la salud: campañas de prevención, de enfermedades, adicción.
? a la defensa del consumidor.
? a actividades destinadas a la familia, la minoridad y grupos en riesgo.
? a obras municipales: asfalto, gas, agua, cementerio, arbolado público, bienes públicos. etc.
Cuadro Nº 2: Políticas identificadas en la Agenda de los 7 municipios que integran la muestra:
AGENDA LOCAL MUNICIPIOS
R
A
F
A
E
L
A V
E
N
A
D
O
T. S
A
N
T
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T
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M
É A
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L
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S
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O C
A
R
C
A
R
A
Ñ
A S
A
N
C
R
I
S
T.
TOTAL
Modernización tecnológica Si Si – – – – – 2 29%
Calidad Si Si – – – – – 2 29%
Desarrollo científico tecnológico Si Si – – – Si Si 4 57%
Educación Si Si Si Si Si Si – 6 86%
Servicios Públicos Si Si Si Si Si Si Si 7 100%
Dualismo estructural Si Si Si Si Si Si Si 7 100%
Cuestión Ambiental Si Si – – – Si – 3 43%
Globalización e integración: Si Si – Si Si – – 4 57%
Identidad cultural Si Si Si Si Si Si Si 7 100%
TOTALES 9 9 4 5 5 6 4 42
En porcentajes 100% 100% 44% 56% 56% 67% 44% 67% 67%
Fuente: Elaboración propia.
REFERENCIAS:
Si: Identifica cada Municipio y la Agenda políticas de actividades relacionadas con el parámetro indicado.
(-): Identifica que el Municipio no incluye en la Agenda políticas actividades relacionadas con el parámetro indicado
Conforme se enfoca el desempeño de los municipios de la muestra se concluye que en los Municipios de Rafaela y Venado Tuerto, la gestión se lleva a cabo a través de enunciación de programas, especialmente cuando se refiere a aspectos de medio ambiente y problemáticas sociales, no así en obras y servicios públicos básicos. Cabe acotar que estos dos municipios son los dos más importantes de la muestra en cuanto a la cantidad de habitantes y al presupuesto que disponen, y en ambos se encuentran políticas que comprenden los nueve parámetros con que se trabajó.
En el resto de los municipios, más pequeños en cantidad de habitantes, la información en la agenda municipal se expone sobre actividades desarrolladas no indicando que dichas actividades de la agenda se conforman en un programa de gestión. Las políticas que se incluyen en la agenda varían de un 44% y un 67% de los parámetros utilizados. El promedio para la muestra de siete Municipios indica un promedio de 67%.
En todos los Municipios, la agenda Municipal se encuentra comprometida con la búsqueda del posicionamiento de la ciudad en un marco de expansión productivo a través de un entramado público-privado en el ámbito local, nacional e incluso internacional. También se denota una mirada social, educativa, cultural y de medio ambiente. En algunos casos se impulsan proyectos tecnológicos orientados a localizar nichos específicos. Este desempeño se realiza sin postergar las necesidades básicas de la población como son, barrido, limpieza, arbolado, alumbrado, cementerio, tránsito y obras de pavimento y otras tales como: agua, cloacas, electricidad y urbanización.
A continuación, a fin de acercar al problema enunciado, se introduce la evaluación en el uso y diseño de información que se genera a efectos de cumplir con el principio de rendición de cuentas y evaluar en qué medida se rinde cuenta de la gestión de las políticas identificadas en la agenda municipal.
2. La rendición de cuentas en los municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe conforme la experiencia de los actores.
A fin de constatar el estado actual de rendición de cuentas en los municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe, se procedió a entrevistar a Concejales actualmente en funciones y que ejercen sus mandatos en los Municipios de la muestra seleccionada. También se indagó sobre el partido gobernante en el municipio y el signo político del actor informante. Se eligió a integrantes de los Concejos Municipales por ser éstos el órgano de control político de las cuentas públicas municipales. Los concejales entrevistados en algunos casos pertenecen al mismo signo político que gobierna y en otros son opositores. En el caso del Municipio de San Justo, si bien era del mismo signo político, -según lo manifiesta el mismo actor-, mantiene un cierto alejamiento en la “verticalidad partidaria”. En el caso de Santo Tomé, el concejal entrevistado es de la oposición, pero había sido intendente en períodos anteriores y se manifestó como un conocedor de la actividad municipal, con una visión crítica sobre los controles. En el caso de San Cristóbal, la entrevista fue con la Presidenta del Concejo Municipal, del mismo signo político que el Intendente. En Rafaela, la entrevista fue con un concejal de la oposición caracterizada su actividad parlamentaria por la fuerte crítica hacia la gestión del oficialismo.
De la muestra de siete municipios sólo se llevaron a cabo entrevistas a cuatro concejales pertenecientes cada uno de ellos a distintos Concejos Municipales. Las entrevistas realizadas permitieron obtener información suficiente a fin de evaluar los parámetros definidos.
Se analizaran a continuación los parámetros sobre los cuales se realizaron las entrevistas.
Se conformaron 11 grupos de variables. Se indica entre paréntesis la cantidad de subvariables de cada grupo:
? Información sobre plantilla de personal (1)
? Información económica-financiera (7)
? Información sobre control interno (1)
? Información sobre control externo (2)
? Información sobre plan estratégico (1)
? Información sobre libre acceso a la información (1)
? Información sobre plan del cuidado del medio ambiente (1)
? Información sobre plan desarrollo de procesos de calidad (1)
? Información sobre obras públicas (2)
? Información sobre servicios públicos (2)
? Información sobre informes judiciales (1)
Total de subvariables: 20
A fin de obtener información de campo se aplicaron entrevistas a actores claves. En este caso el actor es un concejal en cumplimiento de su cargo electivo al momento de la entrevista. Se entrevistaron concejales de la ciudad de Rafaela, de Santo Tomé, San Justo y San Cristóbal, uno por cada municipio. Se detalla a continuación la relación política entre el partido gobernante del Municipio y el Concejal entrevistado:
En la ciudad de Rafaela el Partido Gobernante es el Frente para la Victoria y el Concejal entrevistado pertenece al Frente Progresista Cívico y Social.
En la ciudad de Santo Tomé el partido gobernante es el Frente Progresista, Cívico y Social y el Concejal entrevistado pertenece al Partido Justicialista.
En la ciudad de San Justo el partido gobernante es el Frente Progresista, Cívico y Social y el concejal entrevistado también pertenece al mismo partido, aunque distanciado políticamente del Intendente.
En la ciudad de San Cristóbal el partido gobernante es el Frente Progresista, Cívico y Social y la Concejal entrevistada pertenece al mismo signo político, desempeñando la Presidencia del Concejo Municipal.
Las entrevistas se pactaron previamente y se realizaron en el ámbito del Concejo Municipal de cada Municipio. Dichas entrevistas se realizaron en forma personal y con las respuestas recibidas se confeccionaron registros en planillas.
Las respuestas dadas por los entrevistados se relacionan con:
? Sí: Si el Ejecutivo Municipal generaba información para su control y evaluación de la gestión y si era entregada al Concejo Municipal.
? No: Si el Ejecutivo Municipal no generaba información para su control y evaluación de la gestión y en consecuencia no era entregada al Concejo Municipal.
En dos casos la respuesta podría considerarse “no corresponde”, se refiere al caso de los Municipios de Santo Tomé y San Cristóbal que no tienen en vigencia un plan estratégico, a pesar de lo indicado se consideró como negativa la información rendida a los fines de la muestra.
Con los 4 municipios incluidos en las entrevistas se evaluó no necesario realizar los tres restantes (Venado Tuerto, Avellaneda y Carcarañá) por considerarse altamente repetitivas las respuestas.
CUADRO Nº 3. Información generada por el Ejecutivo Municipal a fin de rendir cuentas.
INFORMACIÓN RENDIDA POR EL EJECUTIVO MUNICIPAL (1) RAFAELA SANTO
TOME SAN JUSTO SAN
CRISTOBAL TOTAL
(2) S N S N S N S N S N
Sobre plantilla de personal municipal:
1 Se informa sobre el personal incorporado en forma trimestral /anual. X X X X 4
Sobre información económica-financiera.
2 Se recibe el proyecto de presupuesto anual para tratar X X X X 4
3 Se recibe información periódica sobre la ejecución presupuestaria (al menos trimestralmente). X X X X 3 1
4 Se reciben estados financieros anuales (Balances, Cuentas de resultados, memoria). X X X X 4
5 Se recibe y/o publica estado de tesorería, al menos trimestralmente. X X X X 1 3
6 Se recibe y/o publica información financiera de otros organismos municipales (Concejo Municipal, empresas municipales). X X X X 4
7 Se reciben y/o publican indicadores anualmente: recursos/habitantes, gastos/habitantes, gastos/personal empleado. X X X X 4
8 Se reciben y/o publican estados de créditos y/o deudas del Municipio. X X X X 4
Sobre control interno: legalidad-financiero
9 Se remite al CM informes trimestrales/anuales del Órgano de control interno (Contador Municipal). X X X X 4
Sobre control externo: legalidad, financiero, gestión
10 Se recibe respuesta a pedidos de informes en tiempo y forma (90 días). X X X X 4
11 Se remiten informes anuales de servicio de auditoría sobre estados financieros. X X X X 4
Plan estratégico
12 Recibe el Concejo Municipal informes y/o indicadores de cumplimiento sobre el plan estratégico al menos anualmente (39 X X X X 4
Sobre libre acceso a la información pública
13 Se remiten y/o publican indicadores sobre cumplimiento o no de la normativa sobre libre acceso a la información. X X X X 4
Sobre cuidado de medio ambiente
14 Se remiten y/o publican indicadores y/o reclamos sobre cumplimiento de normativas de medio ambientes X X X X 4
Sobre cumplimiento de normas de calidad
15 Se remiten informes e indicadores sobre cumplimiento de normativas de calidad X X X X 4
Sobre obras públicas
16 Se remiten y/o publican informes financieros sobre avance, finalización, y/o control de las principales obras públicas en forma trimestral/anual, incluyendo costos, erogaciones, etc. X X X X 4
17 Se remiten y/o publican indicadores sobre inversión en obras públicas. Ejem. Recaudación, Inversión/habitantes. Inversión /coparticipación. X X X X 4
Sobre servicios públicos
18 Se remiten informes financieros sobre servicios públicos. Ingresos por prestación (barrido, cementerio, cuneteo, control de tránsito, etcétera). X X X X 4
19 Se remiten y/o publican informe de indicadores sobre servicios públicos. X X X X 4
Sobre fiscalía municipal.
20 Se remiten y/o publican indicadores sobre litigios en forma trimestral, anual. X X X X 4
TOTALES 4 16 4 16 4 16 4 16 16 64
TOTALES EN PORCENTAJES 20 80 20 80 20 80 20 80 20 80
Fuente: Elaboración propia.
Abreviaciones:
(1) S: La información es rendida o generada o publicada por el Ejecutivo Municipal. Se indica con X
N: La información no es rendida o generada o publicada por el Ejecutivo Municipal. Se indica con casillero en blanco.
2.1. La Rendición de cuenta en la práctica: Realidades y limitaciones
La rendición de cuenta que realizan los funcionarios a cargo de los Municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe conforme la muestra realizada sólo se refiere a aquella información y /o documentación que se establece por ley y/o por ordenanza municipal.
Esta información se relaciona con la presentación al Concejo Municipal de
? La plantilla de personal
? El presupuesto anual
? La ejecución presupuestaria
? En algún caso, información sobre tesorería en forma periódica.
? Información consolidada sobre otros órganos municipales, tales como el Concejo Municipal y empresas del Municipio (transporte, etcétera).
La información sobre la plantilla de personal es exigida por ley Nº12.065/02 de la Provincia de Santa Fe modificatoria de la Ley -2765/39 que introdujo la exigencia a las autoridades municipales de publicar la nómina completa de todas las autoridades políticas y agentes que presten servicios remunerados en el municipio, consignándose también los haberes que cada uno de ellos percibe.
En cuanto a los cuatro ítems restantes, la obligación surge de cada una de las Ordenanzas Municipales de presentar el presupuesto anual y su ejecución; también se exige presentar informes de tesorería periódicos. Asimismo, cumpliendo con el principio de universalidad, la información alcanza a la administración municipal, al concejo municipal y a empresas de la órbita municipal cuando existen.
A continuación se detallan los aspectos sobre los cuales el Ejecutivo Municipal no rinde cuenta o lo hace escasamente:
? Situación patrimonial, financiera y económica.
? Control interno.
? Control externo
? Gestión del plan estratégico (cuando se encuentra en vigencia),
? Acceso a la información pública,
? Medio ambiente,
? Normas de calidad,
? Obras públicas,
? Servicios públicos,
? Litigios judiciales cuando el municipio es parte.
No se rinde cuenta sobre esta gestión municipal a pesar que la ley de Municipios y Comunas de la Provincia d Santa Fe Nº 2765/39 modificada por la Ley Nº 12.195/03 , artículo 39, inciso 66, establece como atribución de los Concejos Municipales dictar en lo relativo a la Administración ordenanzas relacionadas con el sistema administrativo y de control el que comprenderá un sistema de Administración Financiera compuesto básicamente por los siguientes subsistemas: a) Presupuesto, b) Tesorería, c) Contabilidad; d) Crédito Público, e) Contrataciones; f) Gestión de bienes.
En las entrevistas realizadas y de la documentación obtenida de los municipios que componen la muestra se constata que las ordenanzas de contabilidad municipales no fueron adecuadas a las modificaciones introducidas en la ley de municipios y comunas, en consecuencia no se brinda una rendición de cuenta sobre la gestión municipal.
Cabe agregar que la rendición de cuenta sobre la gestión no se encuentra en la agenda política municipal porque los actores entrevistados no hicieron reclamos sobre el no cumplimiento de la ley provincial indicada. Por otra parte, las políticas gerenciales como valor institucional, tampoco se encuentran presentes en la agenda pública municipal.
La situación descripta, agregado a que por otra parte tampoco se rinde cuenta sobre el control interno y externo de las cuentas municipales, determina una escasa y baja calidad en la información suministrada por el ejecutivo, a fin de controlar las cuentas públicas municipales y un bajo grado de transparencia en la gestión. Esta realidad se confirma en todos los municipios de la muestra sin diferencia de signo político o cantidad de habitantes que viven en ellos.
III. LA TRANSPARENCIA EN LOS MUNICIPIOS DE 2º CATEGORÍA DE LA PROVINCIA DE SANTA FE.
A fin de vincular el marco jurídico vigente de Municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe con las debilidades detectadas en los mecanismos del principio republicano de la rendición de cuenta y los mecanismos de control, resulta conveniente a los fines del presente trabajo, evaluar el grado de transparencia de los siete municipios que integran la muestra, conforme la información que se suministra en las páginas Web de Internet de cada uno de ellos, a fin de lograr el objetivo planteado.
A fin de lograr el objetivo propuesto, se recurrió a la parametrización utilizada por Transparencia Internacional-España para la obtención del Índice de Transparencia de las Comunidades Autónomas publicado en la página Web (www.transparencia.org.es).
Este índice se aplica sobre los 110 mayores ayuntamientos de España y se obtiene anualmente sobre 80 indicadores previamente definidos. La evaluación realizada conforme la parametrización se le envía a cada ayuntamiento para que estos presten o no conformidad sobre la medición; luego se conforma el ranking final de transparencia y se publica en la página web. Transparencia Internacional España es un capítulo nacional de Transparencia Internacional y participa de sus principios y metodologías.
1. Metodología aplicada para la medición de la transparencia sobre los municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe conforme la muestra seleccionada:
1. Se toman como parámetros 80 indicadores utilizados por Transparencia Internacional España: que se emplean para Elaborar el “Índice de Transparencia de los Ayuntamientos de España”.
2. Se aplican dichos indicadores sobre información suministrada en la página Web de los Municipios integrantes de la muestra sujeta a estudio.
3. Se adaptan terminologías propias de los municipios de Santa Fe.
4. Se obtienen indicadores y promedios.
5. Se clasifica la transparencia como Baja: de 0 a 33 puntos. Media: de 33 a 66 puntos y Alta cuando supera 66 y alcanza 100 puntos. Los puntos expresan porcentajes.
2. Obtención del indicador de transparencias por Áreas y por Municipios.
Se identifican las 5 áreas que conforman el modelo de Transparency Internacional–España.
1. Información sobre el Municipio.
2. Relación con el ciudadano y la Sociedad.
3. Transparencia económica-financiera.
4. Contrataciones y servicios.
5. Ordenamiento territorial, urbanismo y obras.
A continuación se expone el porcentaje de transparencia alcanzado por cada Municipio conforme las áreas identificadas. También se expone el porcentaje el total de transparencia por Municipio considerando las cinco áreas. Al final de cada columna también se expresa promedio de transparencia en porcentaje por área y el promedio final considerando la totalidad de las áreas y la totalidad de los municipios de la muestra.
Cuadro Nº 4. Transparencia en porcentaje, en los 7 Municipios de 2º categoría que conforman la muestra sobre 5 áreas y el total de transparencia por Municipio.
MUNICIPIO
AREAS AREAS T
O
T
A
L
En %
Sobre el Municipio Relación con el ciudadano y la Sociedad Transparen.Económica-Financieras Contratacióny Servicios Ordenamiento territorial
RAFAELA 22 37 24 50 38 31
VENADO TUERTO 22 11 18 25 8 16
SANTO TOME 26 16 0 0 0 11
AVELLANEDA 26 16 12 75 46 29
SAN JUSTO 22 16 0 25 0 13
CARCARAÑÁ 13 16 0 13 0 9
SAN CRISTOBAL 17 11 0 0 0 6
PROMEDIO 21 17 8 27 13 17
Fuente: Elaboración propia
1. Información sobre el Municipio: esta área contiene 23 indicadores, comprendiendo 17 indicadores de Información Institucional básica y 6 indicadores sobre información referidas a normas e instituciones municipales.
La información que se evalúa en esta área se encuentra principalmente conformada por la composición política de los cargos electos en el Municipio, los datos personales, direcciones y correos electrónicos de los Intendentes, Secretarios y Concejales. Información a acerca de los sueldos, la relación de cargos/ puestos de asesores y las retribuciones de cada uno de los puestos, la declaración de bienes y actividades de los altos cargos del Municipio, incompatibilidades para ocupar cargos en el Ejecutivo y en el Concejo Municipal y la agenda de actividades y visitas del intendente.
Para esta área la transparencia obtenida sobre la muestra resulta de 21% y es la más alta de todas las áreas que componen la muestra. A pesar de ello, ninguno de los Municipios supera la categoría de baja transparencia, y el rango se ubica entre un máximo de 26 % (Santo Tomé) y un mínimo de 13% (Carcarañá).
2. Información relacionada con los ciudadanos y la sociedad.
Esta área contiene 19 indicadores, conformados por tres sub-áreas.
2.1. Características de la página Web del Municipio: (3 indicadores): Referido al mapa de la propia Web, a la existencia de buscadores dentro de la página y sobre la actualización de la página.
2.2. Información y atención al ciudadano: (7 indicadores). Referido al acceso a través de la Web de documentos e impresos para la tramitación administrativa, sobre la posibilidad de la realización de la mayoría de las tramitaciones administrativas on line. De temas referidos a hospitales, centros de salud, índices de plazas camas hospitalarias por habitante, etc., sobre la publicidad de listas de espera en los centros sanitarios del municipio. En el tema de la salud habría que advertir que la atención a la salud se encuentra a cargo del Gobierno de la Provincia, si bien los Municipios participan en los Concejos de Administración a través de la una ley Provincial (SAMCO). Esta sub-área también prevé si existen catálogos de los distintos servicios públicos y condiciones de accesos, si se pueden seguir on line el estado de las tramitaciones y los incidentes en los procesos administrativos y si existe y se publican normativas de transparencia para facilitar el libre acceso a la información pública.
Para esta área la transparencia media obtenida sobre la muestra resulta de 17 % y varía entre un máximo de 37% (Rafaela) y un mínimo de 11% (Venado Tuerto y San Cristóbal). Se debe hacer la salvedad sobre la temática de la salud, que si bien participan de la Administración de los Fondos, la prestación se encuentra a cargo del gobierno de la Provincia.
3. Información sobre transparencia económica-financiera.
Esta área contiene 17 indicadores, conformados por tres sub-áreas:
3.1. Información contable y financiera: Este sub-área comprende la publicación de balances, cuentas de resultados económicos y financieros, patrimonial, memorias y presupuestos ejecutados en forma trimestral y anual. También comprende la información de otros organismos como el Concejo Municipal y de empresas municipales y/o entidades autárquicas. Por otra parte analiza la transparencia y la publicidad sobre informes de auditoría, de informes del Concejo Municipal y de indicadores de gastos e ingresos por habitantes.
3.2. Transparencia en los Ingresos y Gastos: Comprende el financiamiento del Municipio, Indicadores sobre déficit /superávit e indicadores tales como ingreso/gastos por habitantes, nº de habitantes, obligaciones reconocidas netas.
3.3. Transparencia en las deudas del Municipio: Información sobre las deudas municipales, su evolución; indicadores tales como endeudamiento por habitante, relación deuda/habitantes. Conforme leyes vigentes los municipios en la Provincia de Santa Fe, tienen limitaciones para endeudarse y es posible que sólo existan obligaciones sólo por el giro normal del ente y/o anticipos de coparticipación.
Conforme la valoración de la transparencia los indicadores de la muestra alcanzan a una media del 8%. Cabe observar que es el área con puntaje de transparencia más baja comparada con el resto de áreas. Se advierte asimismo que existen 5 municipios que no cumplen con ningún indicador. (Santo Tomé, San Justo, Carcarañá y San Cristóbal)
4. Información sobre transparencia en las contrataciones de servicios y suministros.
Esta área contiene 8 indicadores, conformados por 2 sub-áreas:
4.1. Procedimientos de contratación de servicios: Los indicadores se relacionan con la metodología de designación, composición y convocatorias referidas a Mesas de contratación y a la publicación de las actas de las Mesas de Contratación, publicidad de las resoluciones y entidades ganadoras, adjudicatarias y no adjudicatarias, así como modificaciones de los contratos adjudicados.
4.2. Relaciones y operaciones con proveedores y contratistas: Releva la publicidad de los datos de las adquisiciones de suministros a través de Internet, publicidad de las contratos de adjudicaciones por licitaciones y publicidad de la lista y el monto de las compras y contrataciones importantes del Municipio. Conforme la valoración realizada en la muestra el grado de transparencia alcanza una media del 27%, con valores de hasta 75 % (Avellaneda) como máximo y 0% en dos casos (Santo Tomé y San Cristóbal).
Teniendo en cuenta la media global de transparencia por áreas, esta es la de mayor de transparencia.
5. Información sobre ordenamiento territorial, urbanístico y obras públicas.
Esta área de transparencia contiene 13 indicadores y a la vez está compuesta por 3 sub-áreas:
5.1. Ordenación territorial y urbanismo: Compuesta por 6 indicadores que relevan la publicación del Plan de Ordenamiento territorial, junto con las últimas modificaciones aprobadas, la publicidad de los Convenios y/o planes específicos y planes de protección medioambiental y de ordenamiento de los recursos naturales de los municipios. Por otra parte prevé la publicidad de indicadores de calidad de agua, emisiones de gases y efecto invernaderos y cumplimiento del protocolo de Kyoto.
5.2. Anuncios y licitaciones de Obras Públicas. : Compuesta de 3 indicadores: Trata sobre la publicidad de la normativa municipal vigente en obras públicas, presupuestos, pliegos y criterios de adjudicación de las obras públicas más importantes. Asimismo se publica el nombre de las empresas que han concurrido a la licitación de las obras públicas y las que se han realizado finalmente.
5.3. Seguimiento y control de la ejecución de obras: Comprende 4 parámetros que aportan información sobre las obras más importantes que se encuentran en curso, las modificaciones, reformas y complementos de las obras. Asimismo brinda información sobre las fechas de finalización, plazos de obras, inicio y finalización y prórrogas. Difusión sobre las obras realizadas, las pendientes de ejecución a través de informes, notas de prensa, etc.
Conforme la valoración realizada la media de transparencia del área alcanza 12% de transparencia, con un máximo de 46% (Avellaneda) y un mínimo de 0% para 4 municipios (Santo Tomé, San Justo, Carcarañá y San Cristóbal). Como en el resto de las área la calificación resulta de Baja Transparencia.
a) Transparencia global por municipios y por áreas.
Si valoramos la transparencia global por municipios, la muestra está indicando que el Municipio de Rafaela y el Municipio de Avellaneda son los que tienen mayor transparencia con 31% y 29% respectivamente y Carcarañá y San Cristóbal los de menor transparencia con 9% y8% respectivamente.
La muestra pone de manifiesto que el grado de transparencia no está vinculado al tamaño del municipio y tampoco al signo político del Gobierno municipal que gobierna.
El Frente para la Victoria gobierna Rafaela, siendo éste el Municipio con el mayor grado de transparencia de la muestra (31%) pero también uno de los más bajos, como es el caso del Municipio de Carcarañá (9%), también es gobernado por un ejecutivo de ese signo político. Por otra parte el Frente Progresista, Cívico y Social obtiene en el Municipio de Avellaneda 29% de transparencia, pero el Municipio de San Cristóbal de igual signo político, sólo obtiene 8% de transparencia. En cuanto a la ubicación geográfica tampoco se visualiza alguna relación.
b) Transparencia por Áreas sobre el total de la muestra de 7 Municipios de 2º.
A continuación se expone en forma explícita la transparencia en porcentajes lograda por la muestra de siete Municipios considerando las cinco áreas que conforman el relevamiento.
También se obtiene la transparencia global considerando la totalidad de los municipios de la muestra y la totalidad de áreas.
Cuadro Nº 5. Puntuación media de transparencia por áreas y puntuación global de los 7 municipios que conforman la muestra.
AREAS DE TRANSPARENCIA Puntuación media en %
A INFORMACION SOBRE EL MUNICIPIO 21
B RELACIONBES CON LOS CIUDADANOS Y LA SOCIEDAD 17
C ECONOMICA-FINANCIERA 8
D CONTRATACIONES Y SERVICIO 27
E ORDENAMIENTO TERRITORIAL- URBASNISTICO Y OBRAS PÚBLICAS 13
TRANSPARENCIA GLOBAL 17
Fuente: Elaboración propia.
El resumen global de la muestra de los 7 municipios para las 5 áreas resulta de Baja Transparencia, alcanzando sólo un 17%.
La puntuación más alta se alcanza en el área de contrataciones y servicios con 27% y la más baja el área económica-financiera con un puntaje promedio de 8%.
c) Transparencia económica-financiera:
Se procede a un mayor desarrollo expositivo del área económica- financiera que alcanza una menor transparencia que el resto de las áreas analizadas. Las tres sub-áreas que la componen son:
? Contable y presupuesto
? Gastos- ingresos
? Transparencia sobre deuda.
Cuadro Nº 6. Indicadores transparencia económica-financiera en porcentaje para la muestra de 7 municipios.
MUNICIPIOS AREAS en % En%
Contable Presupuesto Gastos /ingresos Deuda TOTAL
RAFAELA 38 17 0 24
VENADO TUERTO 25 17 0 18
SANTO TOME 0 0 0 0
AVELLANEDA 3 33 0 12
SAN JUSTO 0 0 0 0
CARCARAÑÁ 0 0 0 0
SAN CRISTOBAL 0 0 0 0
PROMEDIO 9 10 0 8
Fuente: Elaboración propia.
Considerando las tres sub-áreas se observa: una nula transparencia en los Municipios con menores habitantes (Santo Tomé, San Justo, Carcarañá y San Cristóbal), excepto en el caso de Avellaneda. Por otra parte se observa una transparencia también baja en los dos Municipios más poblados, 24% y 18% para el Municipios de Rafaela y Venado Tuerto, respectivamente y algo menor para el Municipio de Avellaneda que alcanza el 12%.
Las conclusiones a que se arriban conforme el análisis de la muestra indican:
1. la media global de transparencia para la muestra y considerando todas las áreas resulta baja, alcanzando sólo el 17 %.
2. El menor grado de transparencia la encontramos en la información relacionada con los indicadores económicos- financieros: área contable- presupuestaria, alcanzando sólo el 8 %.
3. Habría menor transparencia en los Municipios de menores habitantes, como es el caso de Carcarañá y San Cristóbal.
4. El grado de transparencia no estaría relacionado con el signo político que gobierna el municipio, ni con la ubicación geográfica. Si podría haber una relación de menor transparencia con aquellos Municipios que tienen un menor número de habitantes.
El bajo grado de transparencia alcanzado por los municipios, exigiría la incorporación de modernas tecnologías de gestión pública, a fin de lograr una mejor rendición de cuentas y una mayor transparencia, siendo necesario para ello también, superar tensiones propias de las democracias delegativas.
IV. TENSIÓN EN EL SISTEMA DEMOCRÁTICO DE LOS MUNICIPIOS DE 2º CATEGORÍA DE LA PROVINCIA DE SANTA FE: EL CASO DEL MUNICIPIO DE RAFAELA.
1. El caso del Municipio de la ciudad de Rafaela.
Las características de las democracias delegativas, no sólo se encuentran en los gobiernos nacionales y/o provinciales, sino que los municipios de esta parte de Sudamérica no escapan tampoco a esa caracterización.
A fin de analizar esas características a continuación se expone en un orden cronológico los hechos que dan lugar a la resistencia a la implementación de sistemas de control y auditoría por parte del Ejecutivo Municipal. Se tomó como fuente de información publicaciones periodísticas de diarios de la ciudad. El caso de Rafaela resulta representativo de una realidad municipal en la provincia por ser este el municipio más importante en cantidad de habitantes y en el manejo de fondos de los cuarenta y ocho entes municipales de 2º categoría en la Provincia de Santa Fe
Los hechos sucedieron en el Municipio de la ciudad de Rafaela en el período 2009/2011. El Poder Ejecutivo se encuentra a cargo del Frente para la Victoria (Partido Justicialista). La principal oposición se encuentra conformada por el Frente Progresista Cívico y Social, este Frente se integra en la Provincia de Santa Fe por: la Unión Cívica Radical, el Partido Demócrata Progresista, la Coalición Cívica y el Partido Socialista. En la ciudad de Rafaela los Concejales responden a la Unión Cívica Radical y al partido Demócrata Progresista.
2. Cronología de los hechos.
a) 21 de diciembre de 2009: Diario La Opinión de Rafaela: Títuló: “Piden que la Municipalidad tenga una auditoría externa”.
? El Bloque de la Oposición presenta una minuta de comunicación proponiendo al Ejecutivo “celebrar convenios con Centros de Estudios o Colegios Profesionales, para la realización de una auditoría independiente de la administración municipal, o instrumentarla en forma directa.”
? Los concejales del Frente Progresista Cívico y Social quieren que haya alguien que controle cómo se ejecuta el presupuesto local. Si bien reconocen que no es obligatorio por ley, entienden que el volumen de los recursos así lo demanda.”
? “El Municipio de Rafaela no cuenta en su organización administrativa interna con órganos de control alguno”…. Si bien la legislación no exige el funcionamiento de un organismo de control específico como lo demanda a los municipios de las ciudades de Santa Fe y Rosario, el volumen de recursos que se administran en Rafaela, no deja dudas sobre la necesidad de disponer un control profesional de las cuentas, gastos y procedimientos administrativos.
? “La administración moderna, tanto pública como privada, otorgan a los controles de diversa índole un rol protagónico.”
? “Los costos de la auditoría no son una excusa válida para evitarla. Ni demorar su implementación que deberá ser sustentable en el tiempo”.
? …la información que emane de esta labor técnica, profesional y certera es necesaria para este cuerpo Legislativo, para el propio Departamento Ejecutivo Municipal y en especial para la ciudadanía. Que, en el desconocimiento, suele hacer pagar a justos por pecadores cuando la corrupción y los actos ilegales de funcionarios públicos le restan credibilidad al Estado, como herramienta de organización social insustituible.”
b) 2 de Mayo de 2010: Diario La Opinión de Rafaela: Tituló: “El Frente Progresista insiste con controles”:
El Bloque de Concejales opositores integrantes del Frente Progresista Cívico y Social presentó un pedido de informes para que el Ejecutivo comunique al Cuerpo Legislativo:
? “si existen en la Administración de la Municipalidad de Rafaela, normas de control interno escrita y aplicadas, así como también si cuenta la Secretaría de Hacienda con un organigrama escrito de distribución de funciones que realiza el Personal Municipal de carrera, si la Administración Municipal, en sus distintas áreas, tiene un manual de procedimientos que facilite la tarea propia de una estructura compleja y voluminosa como esta”
? “Si cuenta el Municipio con procedimientos escritos y conocidos por el personal, que determinen claramente los pasos a seguir en el cobro de recursos por cualquier concepto y su posterior rendición”
? “Si los Controles de Conciliación Bancarias y su recaudación, tienen un circuito interno de control cruzado o si es responsabilidad exclusiva del Tesorero y personal de Tesorería.
? Si algún funcionario Municipal (de carrera o político), tiene a su cargo la actualización, confección o correcciones de los procedimientos de control enunciados.
En los fundamentos los concejales de la oposición señalan:
? “en organizaciones administrativas que pretenden eficiencia, eficacia y efectividad, es imprescindible contar con mecanismos que permitan un control interno permanente.”
? “no son las personas (recursos humanos) el eslabón más débil de la cadena administrativa, sino los procedimientos que se aplican”.
? “Es abundante el andamiaje conceptual, teórico y doctrinario que sostiene la variada gama de procedimientos que se pueden aplicar para que la organización, gane en eficiencia y seguridad …”
? Los controles no impiden el acto violatorio, pero lo detectan rápidamente .o desaniman a intentarlo.”
El oficialismo había logrado rechazar esta solicitud utilizando como fundamento el alto costo que la auditoría tendría para las arcas municipales.
c) 10 de agosto de 2010- Diario La Opinión de Rafaela: Tituló: “El PJ aceptó discutir auditorías externas”:
? “El pedido de la oposición para que las cuentas del Municipio puedan ser sometidas a auditorias externas, recibió ayer el respaldo del oficialismo para, al menos, analizar en firme esa posibilidad.
? En primer lugar, (la oposición) pidió conocer cúales son las fiscalizaciones que actualmente se realizan en las distintas áreas del Ejecutivo.
? Se organizará un encuentro con los funcionarios de la Secretaría de Hacienda.
? Se solicita cuales serán las áreas a auditar. En principio, una de ellas sería Control Público que en los últimos tiempos generó fuertes cuestionamientos en torno al manejo de dinero, con varios sumarios administrativos abiertos y todavía por resolver.
? Quedaría por resolver cuales serían los costos… como así también quienes podrían ser los posibles encargados de llevar a cabo esta auditoría.
d) 18 de Agosto de 2010. Diario La Opinión de Rafaela: Tituló: “Auditoría: al final, salió el humo blanco.”
? “El Concejo Municipal aprobará el próximo…el proyecto consensuado en donde se facultará al Ejecutivo a contratar profesionales para que evalúen los sistemas implementados e indique las modificaciones necesarias, en la recaudación, control y disposición final de los recursos percibidos por la Municipalidad de Rafaela.
? Concejal de la oposición. ”insistía en que no se debía tocar el proyecto original”.
? Concejal que vota comúnmente con el oficialismo: “propuso que no se hablara de la falta de un sistema de auditoría, sino de un departamento”…y “votaría a favor o en contra de acuerdo al costo que tenga la auditoría.”
e) 23 de Agosto de 2010. Diario La Opinión de Rafaela. Tituló: “Es histórico que se realice una auditoría al Municipio”.
A la oposición le costó imponer su proyecto para instalar auditores externos en el corazón del Gobierno Municipal, pero finalmente lograron ese objetivo. A este triunfo político llegaron con la colaboración involuntaria de las continuas irregularidades que brotaron con fuerza en distintas áreas de la gestión y minaron las defensas del oficialismo. De todos modos, los ediles del Frente Progresista (oposición) que impulsaron el proyecto auditor no eligieron confrontar sino subrayar la importancia que tendrá una profunda revisión de los procesos administrativos de la Municipalidad para impulsar mejoras en el funcionamiento y en las herramientas del control.
El Concejal de la oposición impulsor del proyecto manifiesta:
“Esta auditoría externa debe, preferentemente, analizar integralmente la manera en que se están haciendo las cosas y después, a través de sus informes, sugerir mejoras para la administración pública de Rafaela. Pretendemos que la gestión mejore su calidad y se actualice si es necesario.
Otro Concejal Municipal, impulsor también del proyecto manifiesta:
“Es histórico que en la Municipalidad se haga una auditoría externa que no sólo es para investigar sino especialmente para prevenir casos de malversación de fondos. Actualmente existen sumarios donde hay fuertes sospechas de manejos incorrectos del dinero público (…) ya en 1993 había propuesto la creación de un Tribunal de Cuentas”.
Referido a la auditoría a contratar dice:
“en un primer momento el trabajo se enfocará en las áreas más conflictivas donde, evidentemente, el sistema parece estar fallando”, en referencia al Departamento de Control Público.
“Nunca el gobierno de Rafaela aceptó ser investigado o auditado, por eso esta decisión tiene un carácter histórico.”
“Rescató el espíritu constructivo de la auditoría porque los problemas de Control Público ya se descubrieron y están en la instancia de los sumarios, ahora el desafío es avanzar en muchos ámbitos de la esfera municipal para mejorar procedimientos y controles a partir del aporte de profesionales externos.”
“Las áreas a revisar además de Control Público pueden estar la forma en que se registran las horas extras, el uso del combustible y otros insumos de la gestión”. “estamos esperando también que el Ejecutivo responda a un pedido sobre el sistema administrativo de Relleno Sanitario.
“admitió que una labor de esta magnitud (referido a la auditoría) puede generar un costo al tesoro público, pero cualquier proyecto de mejora de gestión puede ser una inversión positiva en el mediano y largo plazo.”
“Cuando más controles existan, mejor funcionará el sistema de gestión”
“Buscamos que esta administración mejore cualitativamente a partir de una mirada externa de especialistas”.
f) 05 de setiembre de 2010. Diario La Opinión de Rafaela. Tituló:” La idea es ir haciendo una política de mejor calidad”.
Manifestación de Concejal Oficialista:
“Creo que es un Concejo activo y muy valioso porque en el contexto de las prácticas democráticas los cuerpos colegiados son esenciales. En nuestro país tenemos una larga tradición de (Poderes) Ejecutivos muy fuertes, y una manera de perfeccionar nuestra democracias que los cuerpos colegiados tengan una presencia más fuerte, la cual no es una tarea sencilla ya que hay una gran disputa de poder entre ambas. Reducir la fuerte impronta presidencialista que tiene nuestro sistema político y acentuar más la labor de los cuerpos colegiados, con sus mecanismos de consulta y su apertura a la gente, sería una evolución positiva que creo que se va ir dando”.
“Además, los Municipios permiten un nivel de control mucho mayor; en el Concejo recibimos mensualmente una información detallada del dinero que entró, de cómo se gastó, y tenemos la posibilidad de preguntar al Secretario que nos dé las explicaciones. Esta es una práctica de rigor que también hace a la calidad democrática y de funcionamiento político en la ciudad”.
g) 01 de Julio de 2011. Diario La Opinión de Rafaela: Tituló: “Auditoría externa arroja sólo sugerencias procedimentales”.
“Según los funcionarios de la Secretaría de Hacienda, no se detectaron mayores falencias en la contabilidad de las cuentas municipales. Sólo se hicieron algunas recomendaciones como la necesidad de actualizar el inventario Municipal, la creación de algunos software para mejorar el control y la agilización de los tiempos en algunos trámites.”
Proceso de selección del Estudio de Auditoría: Algunas irregularidades:
Conforme fuentes consultadas el Estudio Seleccionado fue de la ciudad de Rafaela y es el mismo que cumple asesoramientos desde hace años al Municipio. Por otra parte el concurso de precio no fue publicitado en los medios locales. La tarea encomendada a los Servicios de Auditoría conforme se informa en Periódicos Locales sería:
1. Se fijaron las áreas a auditar.
2. Se seleccionaron aquellas que están más vinculadas con la recaudación.
? ZEC (Zona de Estacionamiento Controlado).
? Sisa.
? Emisión de Recibos.
? Juzgados.
? Licencias de Conducir.
? Rentas Varias.
? Convenios de Pago.
? Cajas.
Entre otras.
1. Método de relevamiento de datos: De la Entrevista
Las recomendaciones realizadas por la auditoría fueron:
1. Sobre manejo de Bienes de uso. Sólo se lleva un registro actualizado de los bienes de uso como rodados o equipos informáticos. El resto desde sillas hasta lámparas no.
2. Mejorar la carga de actas del Juzgado de Faltas. Se detectaron demoras de hasta dos meses entre el momento en que se produce la infracción y la fecha en que pasaba a figurar en el sistema
3. Dificultades que existen para llevar a cabo las notificaciones domiciliarias o citaciones. No existen controles para saber si las empresas entregan las cartas.
4. Incorporación de Software para control de diversas tareas que aún se siguen realizando de manera manual. Tales como:
? Licencias para el transporte urbano (transporte escolar, remises, taxis, etc). cuyo vencimiento no cuentan con un soporte informático para su seguimiento.
? Idem con vehículos secuestrados en la vía pública.
? Se recomendó la implementación de un sistema que permita saber de manera informática los vehículos pueden estar en condiciones de ir a remate.
? Idem con el cobro de las tarifas de acompañamiento o de venta ambulante que realizan los Agentes de Control Público en la vía Pública.
Recomienda corregir la carencia de manuales de procedimientos.
“Emprolijar” el organigrama municipal.
A pesar de las informaciones periodísticas de los funcionarios del Poder Ejecutivo Municipal, pasado más de un mes de la fecha de emisión del informe, el Concejo Municipal no había recibido dicho Informe de Auditoría para su análisis.
h) 03 de julio de 2011: Diario La Opinión de Rafaela. Tituló: “Candidatos a intendentes en el debate del Foro de Profesionales: “
Participaron en un debate todos los candidatos a Intendentes y a 1º Concejal de las fuerzas políticas con motivo de las elecciones a llevarse a cabo el 24/07/2011 en la provincia de Santa Fe.
Los temas a tratar en dicho debate y relacionados con el problema de este trabajo de investigación fueron:
? El acceso a la información pública.
? Aspectos sobre la transparencia en las cuentas públicas.
i) 04 de julio de 2011. Diario La Opinión: Tituló: “Candidatos del Frente van por más controles (opositores)”.
“Los candidatos a Concejales del Frente Progresista, Cívico y Social”….los une una idea de entender al Concejo: la de un órgano de Control sobre las acciones del Ejecutivo”.
“El control del Concejo es la esencia misma del Cuerpo… transitar el camino de la transparencia no debería resultar incómodo a nadie y pidió que las próximas auditoría estén a cargo de las universidades o el Consejo de Ciencias Económicas, y no por una empresa privada. “
j) 07 de julio de 2011. Diario Castellanos de Rafaela. Tituló: “… (Candidato a intendente no oficialista) propone auditorias externas.”
“Voy a ser el primero en pedir que se me controle”. Expresó el candidato a intendente por el Frente Progresista Cívico y Social”
“Las pautas de la administración pública moderna prevén mecanismos de control en diversas instancias”
“..se ha reclamado insistentemente al Ejecutivo.”
“En caso de ser gobierno municipal…impulsa una auditoría externa municipal permanente, y de ser posible por una Universidad.”
“El primer interesado en ser controlado y auditado debe ser el intendente.”
“las pautas de administración pública moderna prevén mecanismos de control en diversas instancias”.
k) 07 de Julio de 2011: Diario La Opinión de Rafaela: Tituló: “Primer debate electoral” picante” en la ciudad. El primer debate electoral “caliente”.” Los candidatos a intendentes y a concejales discutieron intensamente anoche acerca del control de las cuentas públicas, el acceso a la tierra y a la información pública
Se llevó a cabo un debate de los cinco candidatos a intendentes de la ciudad y los primeros candidatos a concejales municipales en vísperas de las elecciones municipales en la provincia de Santa Fe.
Comentario del periodista: “La necesidad de auditar las cuentas públicas fue el eje alrededor del cual giró gran parte de lo que se podría denominar el primer debate electoral “picante”, faltando sólo 17 días para las elecciones generales del 24 de julio “.
“Los temas de transparencia en las cuentas y en la información pública fueron disparadas por el anfitrión, quién hizo hincapié en establecer una base de proveedores de servicios de auditoría para los entes de Gobierno Municipal y hacer público los procedimientos tanto para la contratación como su posterior adjudicación.”
“Es que los profesionales del rubro entienden que al manejar el Estado Municipal un presupuesto que rondará los doscientos millones de pesos el año próximo, no se comprende la inexistencia de un Tribunal de Cuentas Municipal, que mejore el control de las cuentas públicas. En su opinión deberían contratarse minimamente servicios de Auditoría Externa y permanente con alternancia de profesionales”.
Candidato a Concejal No Oficialista: “Las legislaturas dan sustento al sistema democrático y nosotros controlamos los hechos del ejecutivo. Para quienes quieran gobernar democráticamente aún falta una fiscalía de Investigaciones Administrativas, afirmando luego que las auditorias se pidieron y se negaron durante años en el Concejo”.
Candidato a Intendente No oficialista, actualmente Concejal: ..” en el Concejo se objetó el alto costo que tenían las auditorias, y tuvieron que ocurrir problemas como el de las “sisas” para que se discutiera el tema.”
Candidato a Intendente Oficialista – actual Concejal: “El concepto de lo que hay que auditar es muy amplio.” “Yo también quiero que me controlen pero con transparencia política”
Candidato a Intendente No Oficialista- diputado Provincial: Se inclinó por usar lo que ya existe por ley: Tribunales de Cuenta y la Sindicatura General de la Provincia. Son herramientas respetables que ya existen y no hay que inventar nada nuevo. Las auditorías externas no son necesarias”. Agregó “off the record” que los Municipios de la Provincia de Santa Fe pueden adherir a los controles que se prevén en la Ley de Reforma del Estado Provincial Nº 12.510/06
3. Conceptualización de la tensión en el caso Rafaela.
A continuación se intentará identificar la posición de “los actores” respecto de la importancia de la auditoría según el rol de oficialistas u opositores. Para ello se extractarán los conceptos claves que forman parte del discurso en la cronología expuesta:
Tabla Nº 18. Conceptos claves del discurso que genera la tensión en el Gobierno Municipal de la ciudad de Rafaela:
OPOSITORES CONCEPTOS
“realización de una auditoría independiente de la administración municipal, o instrumentarla en forma directa” Realizar Auditoria independiente
Los concejales del Frente Progresista Cívico y Social quieren que haya alguien que controle cómo se ejecuta el presupuesto local Solicitud de Control sobre presupuesto
“reconocen que no es obligatorio por ley, entienden que el volumen de los recursos así lo demanda.” No existe marco jurídico
El Municipio de Rafaela no cuenta en su organización administrativa interna con órganos de control alguno”…. Insuficiencia de control interno
..el volumen de recursos que se administran en Rafaela, no deja dudas sobre la necesidad de disponer un control profesional de las cuentas, gastos y procedimientos administrativos. Necesidad de Control
La administración moderna, tanto publica como privada, otorgan a los controles de diversa índole un rol protagónico.” Administración moderna
Los costos de la auditoría no es una excusa válida para evitarla. Ni demorar su implementación que deberá ser sustentable en el tiempo”. Costo del sistema de control
la información que emane de esta labor técnica, profesional y certera es necesaria para este cuerpo Legislativo, para el propio Departamento Ejecutivo Municipal y en especial para la ciudadanía Control parlamentario
SÍ existen en la Administración de la Municipalidad de Rafaela, normas de control interno escrita y aplicadas Normas de Control Interno
en organizaciones administrativas que pretenden eficiencia, eficacia y efectividad, es imprescindible contar con mecanismos que permitan un control interno permanente.” Eficiencia, eficacia y efectividad
Los controles no impiden el acto violatorio, pero lo detectan rápidamente o desaniman a intentarlo.” Control preventivo
Con varios sumarios administrativos abiertos y todavía por resolver. Sumarios y Responsabilidades
Quedaría por resolver cuales serían los costos… como así también quienes podrían ser los posibles encargados de llevar a cabo estas auditoría Costos del control
se facultará al Ejecutivo a contratar profesionales para que evalúen los sistemas implementados e indique las modificaciones necesarias, en la recaudación, control y disposición final de los recursos percibidos por la Municipalidad de Rafaela Sistemas internos
Procedimientos
A la oposición le costo imponer su proyecto para instalar auditores externos en el corazón del Gobierno Municipal, pero finalmente lograron ese objetivo. A este triunfo político llegaron con la colaboración involuntaria de las continuas irregularidades que brotaron con fuerza en distintas áreas de la gestión y minaron las defensas del oficialismo
Irregularidades en la gestión
Nunca el gobierno de Rafaela aceptó ser investigado o auditado, por eso esta decisión tiene un carácter histórico.” Resistencia al control
Las pautas de la administración pública moderna prevén mecanismos de control en diversas instancias” Mecanismos de control
Es que los profesionales del rubro entienden que al manejar el Estado Municipal un presupuesto de que rondará los $200 millones el año próximo, no se comprende la inexistencia de un Tribunal de Cuentas Municipal, que mejore el control de las cuentas públicas. En su opinión deberían contratarse minimamente servicios de Auditoría Externa y permanente con alternancia de profesionales”. Tribunal de cuentas.
Servicio de auditoría externa
“Las legislaturas dan sustento al sistema democrático y nosotros controlamos los hechos del ejecutivo. Para quienes quieran gobernar democráticamente aún falta una fiscalía de Investigaciones Administrativas, afirmando luego que las auditorias se pidieron y se negaron durante años en el Concejo”. El cuerpo legislativo y el sustento democrático
Resistencia al control
“en el Concejo se objetó el alto costo que tenían las auditorias, y tuvieron que ocurrir problemas como el de las “sisas” para que se discutiera el tema.” Alto costo
Se inclinó por usar lo que ya existe por ley: Tribunales de Cuenta y la Sindicatura General de la Provincia. Son herramientas respetables que ya existen y no hay que inventar nada nuevo. Las auditorias externas no son necesarias”. Agregó of de record que los Municipios de la >Provincia de Santa Fe pueden adherir a los controles que se prevén en la Ley de Reforma del Estado Provincial Nº 12.510/2006
Adhesión al Tribunal de Cuentas
Sindicatura General de la Provincia
OFICIALISMO: Conceptos
“propuso que no se hablara de la falta de un sistema de auditoría, sino de un departamento”…y “votaría a favor o en contra de acuerdo al costo que tenga la auditoría.” Sistema o departamento.
Costo del servicio
El concepto de lo que hay que auditar es muy amplio.” “Yo también quiero que me controlen pero con transparencia política”
Resistencia al control: Transparencia política
Fuente: Elaboración propia a partir de publicaciones periodísticas en el Diario La Opinión de Rafaela (Sta. Fe).
4. Argumentos de la Oposición.
Del análisis del discurso y su conceptualización, se evidencia la postura de la oposición representada en el Cuerpo Legislativo a través del Concejo Municipal y la tensión generada con los Concejales Oficialistas representantes del Ejecutivo Municipal.
La oposición plantea la necesidad de un servicio de auditoría externa contratando especialmente a Universidades.
Asimismo reclama la necesidad del control por ser una de las funciones de los cuerpos legislativos en los sistemas democráticos.
Plantea que el control es propio de los sistemas modernos de administración y permitiría eficiencia, eficacia y efectividad y evitaría y/o detectaría irregularidades, también permitiría un mayor control del presupuesto.
Por otra parte plantea la ausencia de un marco normativo que obligue a los municipios someterse a procesos de auditoría externa y/o interna.
También se evidencia la inexistencia de órganos específicos de control y una de las soluciones sería adherir al sistema de control instrumentado en el Gobierno de la Provincia de Santa Fe que dispone de un Sindicatura General y de un Tribunal de Cuentas.
5. Argumentos del oficialismo.
El oficialismo resulta débil en las argumentaciones y aprovecha de las mayorías en el Concejo Municipal para resistir a la implementación de controles.
Su casi único argumento es el costo del servicio de auditoría. Respecto a este tema no se evidencia la “cuantificación del costo” de algún servicio a contratar. Se instala el concepto de alto costo del servicio como limitante de la contratación y no se visualiza el concepto del costo de oportunidad propio de los servicios de auditoría.
Por otra parte plantea que el sistema de control “no sea político”. Se podría interpretar que la resistencia a la implementación de sistema de auditoría y/o control se podría usar como reclamos políticos partidarios que obstaculizarían el ejercicio del poder por parte del ejecutivo.
Si bien se celebró la contratación de un servicio de auditoría externo, este sólo se llevo a cabo en un sector del Ente Municipal y especialmente sobre relevamiento y descripción de procesos a mejorar.
Se evidencia en los planteos tanto del oficialismo como de la oposición la teorización de un sistema de control integral e integrado, fundado en el principio de eficiencia, eficacia y economicidad. Si bien el Municipio contrata un servicio de auditoría, sólo lo hace eventualmente, para un sector específico y apremiado por los hechos que detectaron irregularidades en el manejo de fondos
Se puede concluir que el estado de situación del Municipios de Rafaela, en cuanto a las debilidades en el sistema de control detectadas, el reclamo de la oposición orientado a la implementación de servicios de auditoría y controles; la resistencia del Ejecutivo a tratar el tema y la debilidad de sus argumentos manifiestan la tensión en el sistema democrático municipal de la provincia de Santa Fe y la necesaria implementación de sistemas de control que permita una mejora en la accountability horizontal, al menos lo estaría indicando el caso bajo estudio.
Las conclusiones darían también lugar a que, una falta de una mayor transparencia en los actos de gobiernos y en el manejo de las cuentas públicas municipales de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe, se originan en la ausencia de una normativa moderna que incluya sistemas de control integral e integrado y una falta de voluntad política para tratar la carencia detectada.
V. EVALUACION DE LA APLICACIÓN DE ALGUNAS HERRAMIENTAS DE BUENA ADMINISTRACION.
1. Planeamiento estratégico.
A continuación se procede a identificar aquellas actividades lógicas que comprende la planificación estratégica, en los Municipios de Rafaela, Venado Tuerto y San Justo e identificar si se dispone de informes e indicadores de cumplimiento sobre el Plan Estratégico adoptado. El resto de los municipios que integran la muestra son desechados en virtud que no disponen de esta herramienta de gestión. La fuente de la cual se obtiene información, es la página Web de cada uno de los Municipios indicados.
1.1 Municipalidad de Rafaela:
En el año 1998 la Municipalidad contaba con un Plan Estratégico y que con motivo del cambio de autoridades políticas en el Ejecutivo Municipal fue abandonada su gestión. En el año 2008 se realiza un nuevo proyecto de planeamiento estratégico, denominado AGENDA ESTRATEGICA 2010-2016 y definido como; “un proceso participativo para construir una visión compartida a largo plazo para nuestra ciudad y una serie de recomendaciones para su desarrollo, teniendo como herramienta dos hechos emblemáticos en la historia de nuestra patria, como el bicentenario de la Revolución de Mayo (1810) y la Declaración de la Independencia Nacional (1.816)”.
Los objetivos considerados como la Misión Institucional de la Agenda Estratégica 2010-2016 son:
1. Territorio Integrado.
2. Mayor competitividad económica.
3. Cohesión social.
4. Innovación y crecimiento.
5. Ciudadanía y gobernabilidad democrática.
Asimismo:
? Para cada Objetivo establece ejes estratégicos.
? Formula estrategias de acción para poner en práctica los principales procesos para alcanzar los objetivos.
? Realiza análisis de situación.
? La estructura de problemas que configuran la agenda pública institucional.
? Analiza la situación y la estructura del problema que configuran la Agenda Pública Institucional.
? Construye una visión (escenarios deseables).
? Participan 320 personas y 115 Instituciones.
? Dirección por objetivos: No se nombran responsables de unidades organizativas o proyectos.
? Evaluación y retroalimentación: No se informa sobre métodos evaluativos, indicadores y/o responsables.
La Agenda Estratégica de Rafaela cumple con la mayoría de los pasos de un plan estratégico. Se observa cierta limitación en la convocatoria participativa, prueba de ello sería que sólo se habría convocado a instituciones y sus dirigentes y no serían asambleas abiertas para la totalidad de los ciudadanos .Por otra parte las instituciones profesionales universitarias no participaron; en este aspecto se recogen opiniones sobre la no participación motivadas en la frustración del planeamiento estratégico del gobierno anterior denominado PER (Plan Estratégico de Rafaela) y no implementado por el actual gobierno que prefirió implementar la Nueva Agenda Estratégica 2010-2016.
Asimismo no cumple con la publicidad de unidades de proyectos y tampoco se publicitan metodologías, procedimientos e indicadores de evaluación y retroalimentación. La última información en la página Web del Municipio data del año 2009.
Se resalta que la ciudadanía valora la accontability vertical, pero no encuentra y no visualiza como se puede ejercer. No existiendo por otra parte instituciones que puedan exigirlo. En este aspecto resulta conveniente la transcripción del relevamiento llevado a cabo con motivo de la elaboración de la Agenda Estratégica 2011-2016 del Municipio de Rafaela en el cual se obtuvieron indicadores sobre la valoración que hace la ciudadanías respecto a la rendición de cuentas de los funcionarios y el control de la gestión municipal: En el capítulo: Ciudadanía y Gobernabilidad se transcribe: “La rendición de cuenta es bien valorada por la comunidad Rafaela: el 85% quiere estar informado sobre los actos y acciones de los funcionarios públicos y el 75% percibe que este tipo de actitud del gobierno local puede servir para cambiar (mejorar) las cosas. Sin embargo, puede observarse que existen algunas dificultades entre la población para percibirla como una herramienta eficaz de control de gestión de gobierno ya que el 57% descree de la atención de los funcionarios pudieran prestarle a la evaluación que la gente haga de su desempeño. Sólo el 20% de los rafaelinos opina que los cacerolazos, las marchas y la publicación de información en medios serían un medio para exigir la rendición de cuentas. El 80 % de la población no conoce formas de exigir la rendición de cuentas a los funcionarios y tampoco se registra la existencia de organizaciones que se ocupen de explicarle a la gente qué cosas se pueden hacer para lograr que los funcionarios de gobierno municipal le informen periódicamente sobre qué temas estuvieron trabajando y con qué recursos.
Puede percibirse entonces que en Rafaela la temática referida al presupuesto local aparece como el punto neurálgico a partir del cual se podrían promover instancias y acciones que contribuyan a recomponer así la confianza entre los ciudadanos y representantes. “
1.2. Municipalidad de Venado Tuerto.
El plan estratégico fue enunciado en diciembre de 1998. Fue denominado como:
? Plan General de Integración y Desarrollo Regional. El objetivo fue el Fortalecimiento de las Instituciones.
? No se enuncia la misión y la visión, pero sí se enuncian 4 ejes: a) Economía regional; b) Institucional; c) Urbano, ambiental y d) Infraestructura.
Se diagnostican 6 capítulos.
? Regional.
? Económico.
? Urbano.
? Ambiental.
? Infraestructuras.
? Social.
Se plantean:
? deseos y/o necesidades de la comunidad.
? Escenarios.
? Debilidades y fortalezas.
? Participación de Entidades y Ciudadanos a través de talleres.
No se exponen seguimientos del plan a través de indicadores y/o memorias descriptivas.
1.3. Municipalidad de San Justo.
El plan estratégico data del año 2008 y contiene los pasos normales de la planificación estratégica:
? Diagnóstico: Desarrolla el diagnóstico con fortalezas y debilidades.
? Visión: se conceptualiza como: “San Justo, una comunidad integrada socialmente, participativa y comprometida con las generaciones futuras, que se proyecta como centro educativo – cultural y polo de desarrollo sustentable del centro norte santafesino”
? Las Orientaciones Estratégicas enunciadas:
? Educación
? Producción sustentable.
? Participación y compromiso.
? Desarrollo urbano.
? Posicionamiento e imagen territorial.
? Los proyectos: se enuncian 27 proyectos con objetivos, actividades y actores. A fin de relacionar el plan estratégico de San Justo con la definición del problema en estudio es oportuno hacer mención al proyecto 21: Modernización de la Gestión Municipal. Este proyecto describe como objetivos :
? La reforma del Estado Municipal
? Consolidar la gobernabilidad democrática del Municipio.
? Brindar bienes y servicios públicos de manera equitativa, eficiente, efectiva y transparente.
? Desarrollar políticas de tecnologías informáticas para proveer información.
? Generar un gobierno eficaz y eficiente
? Incrementar la participación ciudadana.
? Mejorar mecanismos de representación.
? Mejorar la calidad del gasto.
? Algunas de las actividades son:
? Crear una Unidad de Gestión para afianzar la cuestión organizativa, sistematizando la informática.
? Implementar presupuestos participativos.
El plan Estratégico de la Municipalidad de San Justo cumple con las etapas propias de la planificación estratégica. Si bien el plan en si mismo mejora la participación, y el acceso a la información adolece de:
? Desde el 2008/2009 no se aporta seguimiento del plan.
? No se brindan indicadores y/o metodologías de cumplimiento.
? No incorpora mecanismo de control de las cuentas públicas.
? No permite una evaluación de la gestión Municipal.
1.4. Municipio de Santo Tomé.
Consultada la página Web el municipio de Santo Tomé no cuenta con el desarrollo de planeamiento estratégico, en reemplazo se anuncia como compromiso un “Nuevo Modelo de Gestión”, orientado a la búsqueda de “tolerancia” y “transparencia” con la participación de los vecinos orientado a la búsqueda de soluciones a los problemas de Santo Tomé.
Plantea “una reforma del estado” y las principales líneas de acción enunciadas son:
a) Transparencia en la Gestión:
? Instrumentación de mecanismos de información periódica sobre los proyectos de carácter estratégico del Municipio: presupuesto, contrataciones, desarrollo y ejecución de obras.
? Presupuestos participativos, permitiendo las prioridades de inversión pública y el destino más conveniente de los fondos designados.
? Descentralización municipal.
? Promoción en la creación de organismos de control: Tribunal de Cuentas Municipales y la Oficina Municipal de Investigaciones Administrativas.
b) Reforma administrativa. Los principales objetivos son:
? La optimización de los recursos humanos y técnicos disponibles.
? La simplificación de trámites y procedimientos.
El marco propuesto es la elaboración de un diagnóstico pormenorizado de la gestión de las distintas áreas y oficinas municipales y el protagonista principal será el agente municipal. La propuesta no avanza sobre el diseño y aplicación de instrumentos de control tales como auditoria financiera y de gestión e información sobre la gestión. Esta carencia debilita la transparencia y el control de las cuentas públicas.
A continuación se detallan los antecedentes de cada municipio que conforman la muestra, la fecha del plan estratégico e información sobre la publicidad de informes e indicadores sobre su cumplimiento. En aquellos casos que no se dispone información se tuvo presente que la página Web no informa sobre el desarrollo de la herramienta. Al menos en el caso de San Cristóbal y Santo Tomé fue ratificado por el actor entrevistado que el Municipio no cuenta con Planeamiento Estratégico.
A continuación se expone una síntesis sobre los siete municipios que conforman la muestra informando sobre el año de vigencia de la planificación estratégica y la publicidad de informes e indicadores.
Tabla Nº 19: Detalle de herramienta de planeamiento e informes de los siete Municipios que conforman la muestra.
MUNICIPIOS Data de Herramienta de Planeamiento Publicidad de informes e indicadores
RAFAELA 2010 Agenda Municipal 2010-2016 Los últimos datan del 2009
VENADO TUERTO 1998 Plan General de Integración y Desarrollo Regional No se informa
SANTO TOME 2008 Un nuevo Modelo de Gestión No se informa
AVELLANEDA No No dispone No dispone
SAN JUSTO 2008 Plan Estratégico San Justo 2020 No se informa
CARCARAÑÁ No No dispone No dispone
SAN CRISTOBAL No No dispone No dispone
Fuente: elaboración propia.
Se concluye que sobre siete municipios que contiene la muestra, sólo tres proyectaron la gestión municipal mediante la elaboración de herramientas estratégicas de planeamiento. Esto representa sólo un 48 % de la muestra. Son los casos del Municipio de Rafaela, Venado Tuerto y San Justo. En el Municipio de Rafaela, si bien hubo un plan estratégico en el Municipio en el año 1998, con un nuevo gobierno municipal, a pesar de ser del mismo signo político fue abandonado y en su reemplazo, en el año 2009, se diseña una “Agenda Estratégica” que cumple con los componentes de un plan estratégico, a pesar que no se informa sobre monitoreo de implementación y evaluaciones.
En cuanto al Municipio de Venado Tuerto, el plan estratégico cumple con los pasos necesarios del planeamiento estratégico, pero a pesar que data de 1998 no se brinda en la página Web del Municipio ninguna información sobre su aplicación y sobre indicadores.
En el caso del Municipio de San Justo, si bien se cumplió con la elaboración del Plan Estratégico, según entrevista a Concejales y tal como se desprende de la página Web del Municipio no se están llevando a cabo a la fecha el seguimiento y las evaluaciones.
El caso del Municipio de Santo Tomé si bien no se preveía la elaboración de herramientas estratégica, sí se destaca como intención del gobierno municipal llevar a cabo una “reforma administrativa” en busca de optimización de los recursos disponibles y la implementación de órganos de control en la gestión municipal en busca de transparencia. Conforme la consulta de la página Web del Municipio y de la entrevista a un actor clave (Concejal en funciones) no se cuenta con indicadores de gestión y/o memorias.
Surge del análisis que solo el 43% de los Municipios que conforman la muestra adoptaron planes estratégicos como herramientas de gestión. En ningún caso se informa sobre la aplicación de la herramienta a través de indicadores y/o de memorias, por lo que podría suponerse que el planeamiento ha sido sólo una intencionalidad.
2. La auditoría en los municipios de 2º categoría en la Provincia de Santa Fe.
La Ley Orgánica de Municipalidades Nº 2756/39 de la Provincia de Santa Fe establece como órgano de control a incorporar en los municipios de 2º categoría conforme lo establece en el art. 50 a la Contaduría Municipal.
Este artículo fue modificado por la ley 12.195/3003 con el fin de incorporar el principio sistémico en la administración municipal, pero a pesar de ello no introduce modificaciones en el modelo de control de las cuentas municipales, en cuanto que dicha función la sigue ejerciendo la Contaduría Municipal..
A pesar que la ley de Municipios no prevé la auditoría como herramienta de control en los Municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe, en aquellos casos en que un municipio necesita asistencia financiera y/o se encontrara en dificultades financieras se autoriza por ley, al gobierno de la Provincia llevar a cabo auditorías sobre las cuentas de dicho Municipio.
A continuación se llevará a cabo una reseña sobre los antecedentes legales que instrumentan la realización de auditorías para Municipios en dificultades financieras y posteriormente se analizará el caso del Municipio de Gálvez.
2.1. El gobierno de la Provincia de Santa Fe y la auditoria en municipios con dificultades financieras. Análisis de un caso: “Municipio de la ciudad de Gálvez”.
Antecedentes legales: La ley 10.047 (18/06/1987) autoriza al Poder Ejecutivo de la Provincia de Santa Fe conceder anticipo a cuenta de la respectiva coparticipación en el producido de los impuestos nacionales y provinciales sujetos a distribución a los efectos de cubrir necesidades financieras transitorias por problemas específicos.
Si el requerimiento financiero excede un cierto parámetro, el municipio solicitante se encontrará en emergencia financiera.
El decreto 4096/87 del Superior Gobierno de la Provincia de Santa Fe reglamenta la ley 10.047 estableciendo que:
1º. Los anticipos a cuenta deberán responder a deficiencias de caja específica.
2º El Ministerio de Economía, Hacienda y Finanzas y la Secretaría de acción Comunal, considerarán en estado de emergencia financiera a aquellos municipios que se encuadren en tal situación en virtud de informes que realice la Contaduría de la Provincia y la Dirección de Asesoramiento Tributario y Presupuestario. A tal efecto, las citadas reparticiones podrán realizar las auditorias que estimen pertinentes.
3º. Para determinar el Estado de Emergencia Financiera de los municipios se considerarán los parámetros que se señalan en el ANEXO A. del presente decreto.
4º. Se faculta a la Secretaría de Acción Comunal a realizar a través de sus organismos específicos los controles necesarios en los municipios para verificar la aplicación de fondos, el estado de endeudamiento y la evolución de la estructura de recursos y gastos.
Se detalla a continuación el Anexo A que establece relaciones para evaluar el estado de emergencia financiera del Municipio”:
a) Relativa a la estructura de Recursos y Erogaciones:
1. Relaciones Ingresos Corrientes/Egresos Corrientes.
2. Relaciones Recursos Propios Municipales/Total de Recursos Corrientes.
3. Gastos en Personal/Total de Erogaciones Corrientes.
4. Exacción por Habitantes de recursos Municipales.
b) Relativas al Endeudamiento del Municipio.
1. Deuda con la Provincia por Anticipos/Coparticipación Mensual Promedio.
2. Deuda con la Provincia más Organismos Descentralizados/Coparticipación Mensual Promedio.
3. Deuda Tota/Coparticipación Mensual Promedio.
5. Deuda Total del Municipio/Recursos Corrientes Mensuales Promedio.
6. Total de retenciones por convenio de pago de deudas/Coparticipación Mensual Promedio.
c) Relativas a la Relación Costo/Beneficio
1. Relación Costo de Servicio Prestado/Valor de Emisión de Tasas.
2. Relación Costo de Servicios Prestados/Recaudación de Tasas.
3. Relación Emisión de Tasas/Recaudación.
d) Otras relaciones a considerar.
1. Relación Población Total/Empleados del Municipio.
2.2. El caso de la auditoría en el Municipio de la Ciudad de Gálvez.
Conforme información suministrada por la Dirección de Municipios y Comunas y el Consejo Profesional en Ciencias Económicas de la Provincia de Santa Fe se habrían llevado a cabo en los años 2010 y julio de 2011 solamente auditoría a tres municipios que se encontraban en la problemática descripta. Una de las tres auditorías mencionadas fue llevada a cabo en el Municipio de Gálvez.
El Objeto de la auditoría fue:
“Calcular y analizar las relaciones establecidas en el Anexo A del Decreto Nº 4096/87 por el período 2004-2008 que permitan concluir lo siguiente:
? brindar un informe basado en las relaciones efectuadas.
? Indicar en caso de existir, las acciones emprendidas por el municipio para incrementar recursos y/o disminuir gastos.
? establecer el estado de endeudamiento, posibles causales del déficit y posibilidades de disminución del endeudamiento y déficit.
? evaluar el Sistema de Administración Tributaria, Presupuestaria y Financiera destacando si existen sistemas informáticos de formulación de presupuestaria y contabilidad integrados.
Realizada la auditoría, las recomendaciones contenidas en el informe del auditor fueron:
1. Dictar una ordenanza estableciendo los sistemas de administración financiera y de control interno municipal y una registración contable integral e integrada, comprendiendo los aspectos presupuestarios, económicos y de gestión, en un todo de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 2756 y Nº 12.195. De esta manera se logrará contar con procedimientos que permitan ordenar las cuentas de modo de obtener información confiable, facilitar el control y efectuar su análisis económico.
2. Confeccionar estados financieros a los efectos de reflejar la situación Patrimonial real de la municipalidad.
3. Contar con un clasificador de cuentas homogéneo para la formulación del Presupuesto y de las registraciones de las operaciones contables.
4. Efectuar un correcto control de las cifras expuestas al formular el presupuesto, de manera tal que se expongan las cifras respetando la estructura normal que debe contener.
La conclusión del servicio de auditoría contratado por el Gobierno de la Provincia resulta determinante en cuanto la ausencia de sistemas de administración financiera y de control, con ausencia de un sistema contable de información integrando los aspectos presupuestarios, económicos, financieros y de gestión conforme la normativa vigente.
Las conclusiones a que se arriban ratifican la carencia de aplicación de tecnologías modernas de control que permitan información acorde a una mayor accountability y transparencia en las cuentas públicas.
Revisadas las ordenanzas municipales sobre el tema de contabilidad y control de los Municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe, evaluadas las entrevistas de los actores claves y analizados las páginas Web de los municipios, no se visualiza que los Municipios que integren la muestra estén cumpliendo:
a) La implementación de un sistema administración financiera.
b) un control integral e integrado como prevería la norma del modificado art. 50 de la ley de Municipios y Comunas.
Se puede afirmar que el “modelo de control” se sustenta: en el Departamento de Contabilidad como órgano de control interno y el Concejo Municipal como órgano de control externo.
El Contador Municipal como encargado del Departamento de Contabilidad no responde a las pautas de independencia y su actividad de contralor se realiza conjuntamente con otras funciones.
Por otra parte, el Concejo Municipal como órgano de contralor intrapoderes no dispone de órganos, equipos y elementos hagan posible su función de poder controlante y solamente se refleja en un control político carente de sustento técnico, no encontrándose previsto en las ordenanzas municipales de 2º categoría la realización de auditorías en forma periódica, sean estas financieras o de gestión.
Sin embargo, luego del análisis del caso se concluye que si el gobierno de la Provincia a través de la Dirección de Municipios y Comuna lleva a cabo auditorías sobre Municipios que se encuentran en dificultades financieras, también se podría implementar una auditoría periódica para esta categoría de Municipios sin importar su situación financiera. Esto contribuiría a mejorar el control, a mejorar la rendición de cuentas y a elevar el grado de transparencia en las cuentas públicas de los municipios comprendidos. Por otra parte se lograría mejorar la información orientada a una mayor eficiencia, eficacia y economicidad en el uso de los recursos públicos de estos municipios.
3. Acceso a la información pública.
Se procedió a consultar en las páginas Web de los 7 Municipios que conforman la muestra. Cuatro de ellos cuentan con normativas sobre acceso a la información pública. Ellos son: Rafaela, Venado Tuerto y Santo Tomé. En el caso de San Justo, el actor clave entrevistado confirmó también la existencia de una ordenanza municipal que trata el tema. A continuación se individualizan las normativas vigentes y algunas caracterizaciones.
Tabla 20: Normativas sobre acceso a la información pública en los Municipio de 2º categoría de la Provincia de Santa:
MUNICIPIO Orden Nº Características
Rafaela 3528/2002 No es gratuita. Determina excepciones. Comprende el ámbito de la Administración Central y Organismos Descentralizados de la Municipalidad.
Venado Tuerto 2762/2000 modif. por Ord. Nº 3606/08 Gratuito. Determina excepciones. Comprende todos los Órganos de la Administración Central. Descentralizada. Entes Autárquicos, Empresas y Entes Autárquicos donde tenga participación el Municipio. También comprende a las Empresas concesionarias de Servicios Públicos Municipales.
San Justo Sin datos Existe una Ordenanza en vigencia Fuente: información de Concejal entrevistado.
San Cristóbal Sin datos Fue ingresado un proyecto en el año 2009 por la oposición, pero el Concejo Municipal por mayoría lo rechazó.
Carcarañá Sin datos
Santo Tomé 2.634/08 Gratuito. Determina excepciones. Comprende la información de los Organismos pertenecientes al Municipio, entidades autárquicas, empresas y sociedades y organizaciones donde el Estado Municipal tenga participación en el capital o en la formación de la voluntad social. También organizaciones privadas, asociaciones y/o fundaciones que el Municipio haya otorgado subsidios.
Avellaneda Sin datos
Fuente: Elaboración propia a partir de normativas municipales..
La transparencia y el libre acceso a la información sobre los actos de gobierno constituyen parte de los pilares básicos de las democracias republicanas. Para lograr dicho objetivo es necesario contar con el marco jurídico que reconozca el derecho del ciudadano a disponer de información de manera accesible. El sistema de control de los actos de gobierno no sólo debe estar a cargo de los órganos instituidos como ser el parlamento y los propios cuerpos especializados del Poder Ejecutivo, sino que es necesario “empoderar a la ciudadanía”.
Para que la ciudadanía pueda ejercer el control de los actos de gobierno es necesario contar con el requisito básico del libre acceso a la información.
Si bien se advierte la existencia de una normativa tendiente a reglamentar el acceso a la información pública, en la práctica la herramienta como control presenta las siguientes limitaciones:
a) El desconocimiento del ciudadano de la existencia del derecho.
b) La intencionalidad manifiesta de los gobernantes de no permitir el pleno ejercicio del derecho.
Estas limitaciones se deberían superar destinando recursos presupuestarios a efectos de promover y crear organizaciones especializadas en la defensa del libre acceso a la información pública.
Si bien estas organizaciones existen a nivel internacional y nacional, no tienen una plena vigencia en los ámbitos provinciales y municipales de la Provincia de Santa Fe, transformándose en la práctica en una herramienta que no permite mayores aportes a la transparencia de las cuentas municipales objeto de estudio.
Del relevamiento efectuado mediante entrevistas a los actores claves de municipios que integran la lista, se constató que el Poder Ejecutivo Municipal no informa sobre las consultas que realiza la ciudadanía y la impresión recogida es que no se ejerce el derecho y en las pocas veces que se llegó a ejercer fue obstaculizado por el mismo poder ejecutivo municipal al menos en algunas oportunidades.
CONCLUSIONES
Conforme lo establece la Ley Nº 24.156/92 vigente en el ámbito nacional, el principio de Economía, Eficiencia y Eficacia atraviesa todo el modelo de gestión y de control que se aplica en el ámbito de la administración del Estado Nacional. Con la introducción de este principio, se plasma la responsabilidad de los funcionarios sobre el gerenciamiento de los recursos y el gasto, y tiene como objetivo previsto en la ley, lograr una mejora en la rendición de cuentas y una mayor transparencia en el manejo de los recursos públicos.
El modelo nacional indicado se corresponde con las directivas enunciadas por organismos internacionales que tienen como objetivo la generación de información oportuna y confiable sobre el comportamiento financiero del sector público nacional y un eficaz y eficiente sistema de control interno normativo, financiero, económico y de gestión,
Con similar criterio el gobierno de la Provincia de Santa Fe mediante la ley 12.510/06 de Administración, Eficiencia y Control del Estado adopta los principios de la Ley Nº 24.156/92 de Reforma del Estado Nacional.
Nuestras democracias se encuentran comprendidas en el marco de las denominadas “democracias delegativas”, siendo la principal característica de estas un bajo grado de accountability. La expresión de esta debilidad se manifiesta en la carencia y/o ausencia de controles eficaces de las administraciones, sea estas en el ámbito nacional, provincial o municipal. Este debilitamiento- entre otras consecuencias- determinaría ineficiencia e ineficacia en el uso de los recursos públicos, a pesar de la reforma introducida en el marco de la Administración Pública en el orden Nacional y Provincial
A fin de abordar la problemática descripta, se investigó por qué el modelo de control y la rendición de cuentas en los Municipios de 2º Categoría de la Provincia de Santa Fe no genera información en cantidad y calidad de tal forma que permita alcanzar un aceptable grado de transparencia, medible conforme a parámetros internacionales en el manejo de las cuentas municipales.
Frente a esta situación problemática, el sustento fue que el modelo de control que se dispone en los Municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe no se encuentra diseñado conforme principios de control previsto en la Ley 24.156/92 de Reforma de la Administración Nacional, por lo tanto la rendición de cuentas no genera información en cantidad y calidad que permita un aceptable grado de transparencia medible conforme a parámetros internacionales en el manejo de las cuentas municipales.
La provincia de Santa Fe cuenta con 48 municipios de 2º categoría. Conforme la normativa vigente se trata de aquellos municipios en los que habitan en su ejido territorial entre 10.000 y 200.000 habitantes. Conforme estimaciones realizadas, estos municipios administraban para el año 2010 fondos cercanos a los $1.522.000.000 y en ellos habitaban más de 1.185.000 personas, representando un 37% del total de la población provincial.
En cuanto al marco normativo que rige la vida institucional de estos Municipios, se encuentra previsto en la CN y en la Constitución de la Provincia de Santa Fe. Por otra parte la ley 2756/39, en el ámbito de la Provincia, establece sus atribuciones.
Respecto al objeto de este estudio, se debe mencionar que la ley 12.195/03 modificó el régimen de la administración municipal, para los municipios de 2º categoría, estableciendo que las ordenanzas de cada municipio deben prever un sistema de administración financiera que comprenda los aspectos presupuestarios, económicos, financieros y de gestión. Nada estableció sobre el régimen de control, por lo que en este aspecto sigue vigente los lineamientos de la vieja ley de Municipios del año 1939. Por otra parte cabe mencionar que la modificación establece que el sistema de administración financiera y/o la contabilidad “debe ser integral e integrado”, cuando la ley Nº 24.156/92 de reforma del estado nacional, este concepto está reservado para el modelo de control y no para el sistema de administración.
A pesar que la normativa vigente en la Provincia de Santa Fe, dispone la modificación de las ordenanzas municipales e introduce la visión sistémica en la administración de los municipios, de los datos relevados conforme a la muestra seleccionada, no se advierte la adecuación a dicha modificación, en consecuencia siguen vigentes las antiguas normativas. Estas normativas datan de la década del 60/70/80 del siglo pasado y resultando algunas de ellas con una antigüedad de más de 40 años. Cabe también destacar que de las ordenanzas analizadas, todas ellas guardan gran similitud en el diseño y en las conceptualizaciones y si bien algunas introdujeron modificaciones, en ninguno de los casos bajo estudio, recepcionan los modernos principios del control desde la perspectiva de un modelo integral e integrado. Sus objetivos a la época de creación, se relacionan con “la adecuación de métodos contables”, con el “debido contralor legal”, “afectación del gasto por el sistema de competencias”, “ordenamiento contable y de contralor”, “confección de estados financieros periódicos”, “implementación de un sistema de cómputo integral” y “normalización de la gestión administrativa”, entre otros.
Su estructura dispositiva se conforma con un patrón de áreas que responden a normativas sobre: Presupuesto, Contaduría General, Tesorería y Contrataciones, en algunos casos incorporan capítulos separando la temática sobre organismos descentralizados, régimen patrimonial y cuenta de inversión.
En estas antiguas “ordenanzas de contabilidad”, el control descansa en la figura del Contador Municipal como órgano de control interno y en el Concejo Municipal como órgano de control externo.
El Contador Municipal, Contador General o Contador, conforme denominaciones que establecen las ordenanzas municipales de los distintos municipios, es el responsable a cargo del control interno .En la mayoría de los Municipios que conforman la muestra este funcionario municipal debe ser nombrado con acuerdo del Concejo Municipal, además en algunos casos, debe ser un profesional con título universitario relacionado con la materia (Contador Público o Profesional en Ciencias Económicas). La normativa también establece fuertes sanciones en el supuesto de incumplimiento en las funciones asignadas, especialmente en el caso de inobservancia de órdenes de pago violatorias de las disposiciones municipales.
Se confirma que la ausencia de un órgano de control interno independiente del “Departamento de Contabilidad”, le resta calidad a la información generada en la rendición de cuenta de los funcionarios y la transparencia en el manejo de las cuentas públicas municipales. Por otra parte no se cumple con el principio de control integral e integrado, porque no se prevé el control de gestión, orientado a generar información sobre resultados en el uso eficiente, eficaz y económico de los recursos y no se coordina el control interno con el control externo que debería ejercer un órgano técnico, tal como un Tribunal de Cuentas o un órgano de auditoría independiente.
La Contaduría a cargo del Contador Municipal, según se desprende de la investigación, tiene múltiples funciones que van desde la imputación y registraciones contables, formulación de información contable, control de fondos, control de documentación, control de inventarios, archivos, diseños de sistemas y formularios, control de legalidad, control presupuestario, asesoramiento, hasta con la obligación de informar al Concejo Municipal si se observan órdenes de pago violatorias del orden legal.
Como puede observarse el diseño de control interno descansa en el departamento de Contaduría a cargo del “Contador Municipal”, pero también se advierte que “la función control” se sobrepone con otras funciones que resultan incompatibles con los principios modernos del control, tales como registraciones e imputaciones contables, confección de balances, confección de inventarios, archivo de documentación, sólo por nombrar algunas.
Esta multiplicidad de funciones le resta independencia de criterio en la función de control interno. Por otra parte, el diseño del “sistema de control” de las Ordenanzas no prevé un control independiente al departamento contable como podría ser una Unidad de Auditoría Interna dependiente del Intendente Municipal.
Por otra parte el control horizontal o intra-poderes queda a cargo del Concejo Municipal, que “deberá estudiar la Cuenta de Inversión y en caso de no realizar observaciones queda automáticamente aprobada”. Para realizar el estudio de la rendición de cuentas por parte de este órgano de contralor no se prevé la disponibilidad de especialistas técnicos, tales como asesores y/u órganos de auditoría. Cabe destacar que el control desempeñado por el Concejo Municipal, es de tipo político, orientado a la asignación del gasto, pero con una carencia de control técnico, como es el que efectúa una auditoría realizada por un órgano independiente.
La complejización de las actividades municipales de las últimas décadas, como consecuencia de una mayor presencia en la relación público-privado, no tiene su correlato en la adecuación de las ordenanzas de contabilidad.
Este grado de complejización alcanzado en la actualidad por los municipios se evaluó a través de las actividades que se promocionan en las páginas de internet. Algunas de esas actividades son: Impulso a las tecnologías e innovaciones tecnológicas, impulso a las salidas laborales a través de escuelas de técnica , cursos y talleres, impulso al espíritu emprendedor, impulso al deporte y construcción de obras comunitarias deportivas, difusión de normas viales y control de alcoholemia, planes de contingencias, impulso a normativas y actividades de medio ambiente, impulso al intercambio comercial y nacional de los mercados locales, impulso a las actividades culturales: pintura, danza, literatura, etc., impulso al asociativismo y articulación público privado, control de la salud (campañas de prevención, de enfermedades, adicción) , defensa del consumidor, actividades destinadas a la familia, la minoridad y grupos en riesgo, obras municipales (asfalto, gas y agua), además de cementerio, cuidado del arbolado público y gestión de bienes públicos.
Se partió del supuesto que la información expuesta en las páginas de internet de los Municipios que integran la muestra, constituyen la agenda de los gobiernos municipales evaluados para esta investigación. Esta agenda comprende la lista de problemas o temas que el gobierno ponen atención en algún momento.
En todos los Municipios, la agenda municipal se encuentra comprometida con la búsqueda del posicionamiento de la ciudad en un marco de expansión productivo a través de un entramado público-privado en el ámbito local, nacional e incluso internacional. También se denota una mirada social, educativa, cultural y de medio ambiente. En algunos casos se impulsan proyectos tecnológicos orientados a localizar nichos específicos. Este desempeño se realiza sin postergar las necesidades básicas de la población como son, barrido, limpieza, arbolado, alumbrado, cementerio, tránsito y obras de pavimento y otras tales como: agua, cloacas, electricidad y urbanización.
La complejización de la agenda está relacionada con el tamaño de los Municipios en cuanto a cantidad de habitantes y recursos. Los Municipios de Rafaela y Venado Tuerto, los dos más importante de la muestra bajo estudio conforme a estos parámetros, cuentan con una población superior a los 70 mil habitantes cada uno y dispusieron de recursos presupuestarios superiores a los 120 millones de pesos, también para cada uno de ellos, para el año 2010. En estos casos la gestión se lleva a cabo a través de enunciación de programas, especialmente cuando se refiere a aspectos de medio ambiente y problemáticas sociales, no así en obras y servicios públicos básicos; y en ambos se encuentran políticas que comprenden los nueve parámetros con que se trabajó para el análisis de la muestra a fin de evaluar la agenda política, la gestión y el grado de complejización. En términos porcentuales estos dos Municipios llevan a cabo gestiones que cumplen con el 100% de la parametrización seleccionada.
En el resto de los Municipios que componen la muestra, más pequeños en cantidad de habitantes y menor disponibilidad de recursos, la gestión se expone sobre actividades desarrolladas, no indicando si dichas actividades se conforman en un programa de gestión. En estos Municipios más pequeños los indicadores porcentuales oscila entre un 44% y 67% de cumplimiento de los parámetros utilizados para evaluar el grado de complejización de la actividad de cada municipio.
Esta mayor complejización que denotan los Municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe exigiría un mayor grado de control y de información a brindar a la ciudadanía, pero la rendición de cuenta que realizan los funcionarios -conforme la muestra realizada-, sólo se refiere a aquella información y /o documentación que se establece por ley y/o por ordenanza municipal.
Dicha información se relaciona con la presentación al Concejo Municipal de la plantilla de personal, el presupuesto anual, la ejecución presupuestaria en algún caso, información sobre tesorería en forma periódica, información consolidada sobre otros órganos municipales, tales como el Concejo Municipal y empresas del Municipio (transporte municipal para aquellos municipios que cuentan con tal servicio). También se informa sobre la plantilla de personal prevista en la ley Nº 12.065/02 de la Provincia de Santa Fe modificatoria de la Ley -2765/39 que introdujo la exigencia a las autoridades municipales de publicar la nómina completa de todas las autoridades políticas y agentes que presten servicios remunerados en el municipio, consignándose también los haberes que cada uno de ellos percibe.
Conforme a las entrevistas llevadas a cabo a Concejales de cuatro Municipios que integran la muestra- entre los que se encontraban Concejales oficialistas y de los partidos opositores- todos ellos confirmaron la ausencia de entrega de información al Concejo Municipal por parte del Ejecutivo en cuanto a:
? estados contables que informen sobre la situación patrimonial, económica y financiera.
? actividades de control interno.
? control externo.
? plan estratégico.
? libre acceso a la información pública.
? cuidado del medio ambiente.
? cumplimiento de normas de calidad.
? obras públicas.
? servicios públicos.
? litigios judiciales.
Tampoco se publican indicadores básicos tales como recursos y/o gastos por habitantes. En ninguno de los casos bajo estudio se manifestó que existan informes periódicos estandarizados a través de elaboración de indicadores que permita evaluar la gestión municipal de las actividades expuestas.
También se observa que la rendición de cuenta sobre la gestión no se encuentra en la agenda política municipal porque los actores entrevistados (concejales oficialistas y de la oposición) no hicieron reclamos sobre el no cumplimiento de la ley Provincial de Municipios en cuanto establece que el sistema de administración comprende los aspectos presupuestarios, económicos, financieros y de gestión municipal.
La información obtenida indica una baja calidad en la información suministrada por el ejecutivo municipal a fin de poder llevar a cabo un control de las cuentas públicas municipales por parte del Concejo Municipal y/ o la ciudadanía. Esta realidad se confirma en todos los municipios de la muestra sin diferencia de signo político o cantidad de habitantes que viven en ellos o presupuesto que disponen.
Por otra parte se confirma que las Ordenanzas Municipales no prevén un sistema de control integral e integrado destinado a lograr una mejora en la rendición de cuentas acorde a la complejización de la vida institucional de los municipios.
La investigación también permitió evaluar la transparencia en las cuentas municipales conforme a parámetros internacionales diseñados por Transparencia Internacional- España. Esta organización obtiene el Indice de Transparencia de las Comunidades Autónomas de España. Para ello se tomaron las siguientes cinco áreas: Información sobre el municipio, relaciones con los ciudadanos y la sociedad, información económica-financiera, contrataciones y servicios y ordenamiento territorial-urbanístico y obras públicas.
El resultado global para la muestra de los 7 municipios en las 5 áreas seleccionadas arroja como resultado que el grado de transparencia es baja, alcanzando sólo un 17% del total de parámetros evaluados.
La puntuación más alta se alcanza en el área de contrataciones y servicios con 27% del total y la más baja en el área económica-financiera con un puntaje promedio de 8%. Los resultados en las tres sub-áreas que componen el área económica-financiera, siendo éstas: Información contable y presupuestaria; transparencia en los ingresos y gastos municipales y transparencia en las deudas municipales, se observa una nula transparencia en los Municipios con menores habitantes (Santo Tomé, San Justo, Carcarañá y San Cristóbal), excepto en el caso de Avellaneda. Por otra parte se observa una transparencia también baja en los dos Municipios más poblados, 24% y 18% para los Municipios de Rafaela y Venado Tuerto, respectivamente y algo menor para el Municipio de Avellaneda que alcanza el 12%.
El análisis de la muestra indica que:
1. La media global de transparencia para la muestra y considerando todas las áreas resulta baja, alcanzando sólo el 17 %.
2. El menor grado de transparencia se encuentra en la información relacionada con los indicadores económicos- financieros: área contable- presupuestaria, alcanzando sólo el 8 %.
3. Hay menor transparencia en los Municipios de menores habitantes, como es el caso de Carcarañá y San Cristóbal.
4. El grado de transparencia no estaría relacionado con el signo político que gobierna el municipio, ni con la ubicación geográfica. Sí podría haber una relación de menor transparencia con aquellos Municipios que tienen un menor número de habitantes y disponen de menores recursos.
Se puede llegar a inferir que las tensiones a que se encuentran sometidos los gobiernos municipales de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe son la causa de una ausencia de voluntad política orientada a incorporar modernas herramientas en el control de las cuentas públicas municipales.
Esta inferencia tiene su respaldo en el estudio del caso del Municipio de Rafaela. El mismo se llevó sobre las dificultades que atraviesa el Municipio mencionado a fin de adoptar mejoras en los sistemas de control.
Se sintetizan a continuación los argumentos de las fuerzas políticas opositoras y del oficialismo en cuanto al debate sobre la necesidad de introducir modificaciones en el modelo de control externo del municipio:
La oposición plantea:
? la necesidad de un servicio de auditoría externa contratando especialmente a Universidades.
? la necesidad del control de las cuentas públicas municipales por ser una de las funciones de los cuerpos legislativos en los sistemas democráticos.
? que el control es propio de los sistemas modernos de administración y permitiría eficiencia, eficacia y efectividad y evitaría y/o detectaría irregularidades, permitiendo un mayor control del presupuesto.
? la ausencia de un marco normativo que obligue a los municipios someterse a procesos de auditoría externa y/o interna.
? la inexistencia de órganos específicos de control y una de las soluciones sería adherir al sistema de control instrumentado en el Gobierno de la Provincia de Santa Fe que dispone de un Sindicatura General y de un Tribunal de Cuentas.
Al oficialismo le resulta difícil sustentar argumentaciones contrarias a la implementación de controles, su casi único argumento es el costo del servicio de auditoría. Respecto a esta problemática no se explicita la “cuantificación del costo” de algún servicio a contratar. Se instala el concepto de alto costo del servicio como limitante de la contratación, pero sin cuantificar, ni visualizar el concepto de “costo de oportunidad” propio de los servicios de auditoría.
Por otra parte, el oficialismo plantea que el sistema de control “no sea político”. Se podría interpretar que la resistencia a la implementación del sistema de auditoría y/o control tendría su origen en que serviría para realizar reclamos políticos partidarios que obstaculizarían el ejercicio del poder en forma discrecional por parte del ejecutivo.
Si bien se realizó la contratación de un servicio de auditoría externo, éste sólo se llevo a cabo en un sector del Ente Municipal y especialmente sobre relevamiento y descripción de procesos a mejorar para un sector específico y apremiado por los hechos que detectaron irregularidades en el manejo de fondos.
No evidencian, -los planteos del oficialismo como de la oposición- la comprensión del significado de un sistema de control integral e integrado, fundado en el principio de eficiencia, eficacia y economicidad en el manejo de los fondos públicos.
Enunciada la falta de adecuación de las normativas de control en las ordenanzas municipales conforme al grado de complejización de la agenda municipal y detectada las debilidades en el sistema de control, la resistencia del Ejecutivo a tratar el tema y la debilidad de sus argumentos, evidencian tensiones en el sistema democrático municipal de la provincia de Santa Fe. La resistencia por parte del ejecutivo municipal resulta determinante para la necesaria implementación de un sistema de control similar a la Ley Nº 24.156/92 que permita una mejora en la accountability horizontal, al menos lo estaría indicando el caso bajo estudio.
Como segunda etapa para confirmar el supuesto planteado en esta investigación se evaluó el grado de implementación y utilización de herramientas que permiten mejorar el control de las cuentas públicas, la rendición de cuenta y el grado de transparencia, en los Municipios que componen la muestra.
Estas herramientas se evaluaron desde la perspectiva objeto de esta investigación. Cabe recordar que la hipótesis sustentada se relaciona con el modelo de control vigente en los Municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe y su falta de adecuación al diseño conforme a principios previstos en la Ley 24.156/92. A fin de dar respuesta al problema desde el abordaje expuesto se realizó un diagnóstico sobre la existencia de planes estratégicos en los Municipios que componen la muestra; sobre la disponibilidad de servicios de auditoría y sobre la normativa existente en cuanto el libre acceso de los ciudadanos a la información pública.
Sobre siete municipios que contiene la muestra sólo tres proyectaron la gestión municipal mediante la elaboración de herramientas de planeamiento estratégica, los cuatro Municipios restantes no informan sobre la adopción de herramientas de este tipo.
En el caso de Rafaela, si bien el Municipio implementó en el año 2002 un plan estratégico, el nuevo gobierno municipal (2003-2011), a pesar de ser del mismo signo político lo abandona. Posteriormente en el año 2009, se diseña una “Agenda Estratégica” que cumple con los componentes de un plan estratégico, a pesar que no se informa sobre monitoreo de implementación y evaluaciones.
En el Municipio de San Justo, si bien se cumplió con la elaboración del Plan Estratégico, según entrevista a Concejales, no se están llevando a cabo a la fecha el seguimiento y las evaluaciones.
En el Municipio de Venado Tuerto a pesar de contar con un plan estratégico no se informa sobre el uso de la herramienta en la gestión municipal y tampoco se informa sobre monitoreos de seguimiento.
En el caso de Santo Tomé no se dispone de plan estratégico, pero sí se destaca como intención del gobierno municipal llevar a cabo una “reforma administrativa” en busca de optimizar los recursos disponibles e implementar órganos de control en la gestión municipal en busca de transparencia. No se cuenta con información que permita aseverar si se implementaron herramientas tendientes al logro del objetivo.
Del análisis surge que sólo tres municipios de los siete que conforman la muestra (43%) adoptaron planes estratégicos como herramientas de gestión. En ningún caso se informa sobre la aplicación de la herramienta y sobre indicadores de monitoreo.
En cuanto a la implementación de servicios de auditoría, los Municipios que integran la muestra no disponen de servicios de auditoría permanente de las cuentas municipales, ni auditoría contable, ni de gestión. Sólo se realizan auditorías cuando el municipio entra en una crisis financiera y necesita de adelantos del gobierno de la Provincia de Santa Fe o cuando el Concejo Municipal dispone la contratación para casos puntuales.
El dictamen de auditoría sobre el Municipio de Gálvez (Municipio de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe) solicitado por el superior gobierno de la Provincia de Santa Fe, por encontrarse éste ante dificultades financieras resulta esclarecedor en cuanto al estado de situación de la administración de las cuentas municipales. Manifiesta dicho dictamen:
“…la ausencia de sistemas de administración financiera y de control, con ausencia de un sistema contable de información integrando los aspectos presupuestario, económicos, financieros y de gestión conforme la normativa vigente”.
Las conclusiones a que se arriba en el mencionado dictamen de auditoría ratifican la carencia de aplicación de tecnologías modernas de control y de gestión que permitan lograr información de calidad a fin de alcanzar una alta transparencia en las cuentas públicas municipales conforme a parámetros internacionales.
En cuanto al acceso a la información pública sobre los actos de los gobierno municipales se constata la existencia de normativas en tres municipios de los siete relevados, en los cuatro restantes no se cuenta con datos. Del relevamiento efectuado a los actores claves de municipios que integran la muestra, se constató que el Poder Ejecutivo Municipal no informa sobre las consultas que realiza la ciudadanía y la impresión recogida es que la ciudadanía no ejerce el derecho.
El enfoque descriptivo del estado actual del control, la rendición de cuentas y el grado de transparencia en los Municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe conforme la muestra seleccionada, permitió dar cuenta de la vigencia de un antiguo marco normativo relacionado con las Ordenanzas de Contabilidad, se evidencia también una complejización de la agenda municipal, una ausencia de adecuación de mecanismos de control similares a los diseñados en la Ley de Reforma del Estado Nacional y la rendición de cuenta por parte de los funcionarios no supera aquella que se establece en el marco normativo. En cuanto a la información suministrada en cantidad y calidad no permite alcanzar un grado de transparencia comparado con parámetros internacionales.
Se evidencia también tensiones generadas en el seno del gobierno municipal cuando se trata de diseñar e implementar modernas herramientas de control sobre el manejo de las cuentas públicas. Estas tensiones exteriorizan dificultades a la hora de incorporar tecnologías orientadas a superar las problemáticas identificadas.
Finalmente se puede enunciar que la adopción de nuevas tecnologías de gestión y control adoptadas en los Municipios, en la práctica no son suficientes para superar la problemática abordada, sea porque fueron abandonadas en su utilización como es el caso de la planificación estratégica o porque se emplean esporádicamente para casos puntuales como es el caso de las auditorias, o porque la ciudadanía no recurre a ellas como ejercicio del control haciendo uso del derecho al acceso a la información pública.
Anexos
ANEXO I: Tabla Nº 21. MUNICIPIOS DE 2º CATEGORIA DE LA PROVINCIA DE SANTA FE: POBLACIÓN ESTIMADA PARA EL AÑO 2010.
MUNICIPIO 2001 2010
Rafaela 83.563 88.995
Villa Gobernador Gálvez 74.658 79.511
Venado Tuerto 69.563 74.085
Reconquista 66.143 70.442
Santo Tomé 59.072 62.912
Villa Constitución 44.369 47.253
San Lorenzo 43.520 46.349
Esperanza 35.885 38.218
Granadero Baigorria 32.427 34.535
Casilda 32.002 34.082
Cañada de Gómez 29.833 31.772
Capitan Bermúdez 27.060 28.819
Pérez 24.436 26.024
Avellaneda 23.077 24.577
San Justo 21.809 23.227
Arroyo Seco 20.008 21.309
Vera 19.797 21.084
Villa Ocampo 19.101 20.343
Sunchales 18.757 19.976
Gálvez 18.542 19.747
Rufino 18.361 19.554
Firmat 18.294 19.483
Coronda 16.975 18.078
San Jorge 16.873 17.970
Carcarañá 15.619 16.634
San Javier 15.606 16.620
Funes 14.750 15.709
Fray Luis Beltrán 14.390 15.325
San Cristóbal 14.286 15.215
Tostado 14.273 15.201
Ceres 13.779 14.675
Recreo 12.798 13.630
Las Rosas 12.793 13.625
Laguna Paiva 12.250 13.046
Las Toscas 11.811 12.579
Roldán 11.468 12.213
Las Parejas 11.317 12.053
Puerto General San Martín 10.871 11.578
El Trébol 10.506 11.189
San Carlos Centro 10.465 11.145
Armstrong 10.388 11.063
Calchaquí 10.221 10.885
Frontera 9.590 10.213
Totoras 9.587 10.210
Villa Cañás 9.328 9.934
San Genaro 8.873 9.450
Malabrigo 7.026 7.483
Sastre 5.521 5.880
TOTAL 1.113.642 1.185.907
ANEXO II: CUESTIONARIO DE ENTREVISTAS a fin de evaluar la información recibida por los Concejales por parte del Ejecutivo Municipal.
Realizadas a Concejales en cumplimiento del mandato:
CM: CONCEJO MUNICIPAL
INFORMACION SOBRE EL MUNICIPIO: SI NO Obs.
Plan estratégico
1 Se encuentra aprobado un Plan Estratégico del Municipio
2 Se publicaron indicadores o informes sobre su cumplimiento en el último año
3 Recibe el Concejo Municipal informes y/o indicadores de cumplimiento sobre el plan estratégico al menos anualmente
Sobre Personal SI NO Obs.
4 Se informa al CM sobre proceso selectivo de personal y el personal incorporado en forma trimestral/anual
5 Se informa al CM la plantilla de personal y los sueldos al menos anualmente.
INFORMACION ECONOMICA – FINANCIERA
6 Se remiten al CM Proyecto de Presupuesto en tiempo y forma
7 Se remiten al CM información periódica sobre la ejecución presupuestaria (al menos trimestralmente)
8 Se remiten anualmente al CM Estados Financieros (Balances, Cuentas de Resultados, Memorias).
9 Se remite al CM Estado de Tesorería (Ingresos y Gastos) en forma trimestral
10 Se Remiten al CM Información Contable de otros organismos municipales (empresas municipales).
11 Se remiten al CM indicadores: recursos/habitantes, gastos/habitantes; gastos/empleados.
12 Se remite al CM, estado de créditos y/o deudas del Municipio.
CONTROL INTERNO_ legalidad-financiero SI NO Obs.
13 Se encuentra en funciones un órgano de control interno (Contador Municipal u otro órgano).
14 Recibe el CM informes trimestrales/anuales del Órgano de Control Interno.
15 Existe una Ordenanza Municipal sobre las funciones de Control Interno.
16 Existe en el Ejecutivo Municipal un plan o programa escrito sobre Control Interno.
CONTROL EXTERNO-legalidad-financiero-gestión SI NO Obs.
17 Realiza el CM actividades de control en forma sistemática, a través de un Plan de Control
18 Solicita el CM pedidos de informes sobre casos puntuales.
19 Responde el Ejecutivo Municipal los pedidos de informe dentro de los 90 días.
20 Existe en el Municipio un servicio de auditoría externa contratado en forma permanente.
21 Recibe el CM informes anuales del Servicio de Auditoría Externa.
22 En los últimos dos años se contrató y /o realizó auditoría puntual de algún sector.
23 En los dos últimos años, realizó la Dirección de Municipios y Comunas alguna auditoría.
24 En los dos últimos años el CM realizó observaciones sobre documentación financiera entregada por el Ejecutivo Municipal (Cuenta de Inversión, presupuesto ejecutado, informes de tesorería, etc.)
OTRA INFORMACIÓN: SI NO Obs.
25 Existe una ordenanza sobre libre acceso a la información.
26 Recibe el CM información, indicadores, y/o reclamos sobre su cumplimiento.
27 Existe Ordenanzas sobre cuidado del Medio Ambiente
28 Recibe el CM información, indicadores y/o reclamos sobre su cumplimiento. (medio ambiente)
29 Existe una Ordenanza sobre desarrollos de procesos de calidad (ISO).
30 Recibe el CM información, indicadores y/o reclamos sobre su cumplimiento.
OBRAS PUBLICAS SI NO Obs.
31 Recibe el CM informe sobre llamado a licitación y adjudicación de las principales obras.
32 Forma parte el CM de comisiones de estudio y/o adjudicación de obras públicas juntamente con el Ejecutivo Municipal.
33 Recibe el CM informes financieros sobre avance, finalización y/o control de las principales Obras Públicas en forma trimestral/anual, incluyendo costos, erogaciones y otros datos.
34 Recibe el CM informes con indicadores trimestrales/anuales sobre inversiones en obras públicas. Ejem: Inversiones /sobre recaudación. Inversiones/habitantes. Inversiones/Coparticipación.
SERVICIOS PUBLICOS SI NO Obs.
35 Recibe el CM informe financieros sobre servicios en forma trimestral/anual. Ingresos por prestación, gastos por prestación (barrido, cementerio, cuneteo, control de tránsito, etc).
36 Recibe el CM informe de indicadores sobre servicios en forma trimestral/anual. Ingresos por prestación, /habitantes, gastos por prestación/habitantes, etc (barrido, cementerio, cuneteo, control de tránsito, etc).
FISCALIA SI NO Obs.
37 Recibe el CM informes judiciales en forme trimestral/anual del estado de juicios del Municipio.
38 Recibe el CM informe de indicadores sobre litigiosidad en forma trimestral/anual. Ejem: Monto de demanda/ingresos anuales. Monto de demandas por tasa Municipal/Ingresos por tasa anual. Etc.
PRESUPUESTO POR PROGRAMAS SI NO Obs.
39 Se encuentra vigente partidas presupuestarias destinadas a programas elegido por los vecinos
40 Participa el CM en el proceso de elección de obras por parte de los vecinos (escrutinio, valor de las obras, asignación de obras, etc).
ANEXO III: INDICADORES DE TRANSPARENCIA APLICADOS PARA EVALUAR LA TRANSPARENCIA EN LOS MUNICIPIOS 2º CATEGORIA DE LA PROVINCIA DE SANTA FE
A) INFORMACION SOBRE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES 17
1- Información institucional básica. 11
INFORMACION SOBRE LOS CARGOS POLITICOS EN EL MUNICIPIO
1. Se difunde sobre la composición política de los cargos electos.
2. Se especifican los datos personales del Intendente y/o concejales.
3. Se especifican las direcciones electrónicas del Intendente y/o Concejales.
4. Se especifica la información acerca de los sueldos o retribuciones del Intendente y de los Concejales.
5. Se publica o se pone a disposición de los ciudadanos el Registro de actividades y/o bienes del Intendente y/o Concejales.
INFORMACION SOBRE LA ORGANIZACIÓN DEL MUNICIPIO
6. Se especifican los diferentes Organos del Gobierno Municipal y sus funciones.
7. Se especifican las direcciones electrónicas de los diferentes Organos del Gobierno Municipal.
8. Se especifican la existencia y los datos básicos de organismos descentralizados y sociedades municipales.
9. Se recogen enlaces a las Webs de los organismos y empresas municipales.
10. Existe y se informa sobre carta de servicios municipales.
11. Está aprobado y/o se publica el Plan Estratégico municipal.
2- Información sobre normas y reglamentaciones municipales 6
Se divulga información de los Organos de Gobierno Municipal.
12. Ordenes del día de Sesiones del Concejo.
13. Acta de las sesiones del Concejo.
14. Ordenes del día de reuniones previas a Sesiones del Concejo
15. Actas de reuniones previas a reuniones de Sesiones del Concejo.
16. Se publican las Ordenanzas y reglamentos municipales.
17. Se publican las Ordenanzas fiscales.
B) RELACIONES CON LOS CIUDADANOS Y LA SOCIEDAD 20
1.- Características de la página web del municipio. 3
18. Se puede ver el Mapa de la propia Web del Municipio.
19. Existe un buscador interno dentro de la propia página Web del Municipio.
20. Se mantiene actualizada la información contenida en la pág. Web (con una frecuencia mínima semanal).
2-Información y atención al ciudadano 11
21. Se facilitan en los Web documentos e impresos para las tramitaciones administrativas.
22. Se pueden realizar tramitaciones administrativas on line.
23. Tiene una sección visible en la pág. Web para la atención, las quejas y/o las sugerencias de los ciudadadanos.
24. Se publica la oferta de Empleo Público del Municipio.
25. Se publican los horarios y precios de los establecimientos culturales y deportivos municipales abiertos al público.
26. Se publican datos sobre el número o proporción de ciudadanos que se resuelven por silencio público.
27. Pueden los interesados seguir on line el estado de la tramitación y las incidencias del procedimiento administrativo que han planteado.
28. Se informa en la web sobre situación y cortes de tráfico y/o incidencias en los servicios municipales.
29. Se recoge en la Web información actualizada sobre la situación medioambiental (contaminación del aire y acústica) en las distintas zonas del municipio.
30. Se contempla en la Web un espacio reservado para las diferentes Asociaciones de vecinos del Municipio.
31. Existen foros de discusión en la Web municipal.
3- Grado de compromiso para con la ciudadanía 6
32. Existe y se publica un Reglamento de Participación ciudadana.
33. Existen y se informa sobre Concejos Municipales de participación ciudadana.
34. Se informa sobre la composición y el funcionamiento de Juntas Vecinales o barriales.
35. Existen canales de participación ciudadana en los temas estratégicos (consejos sociales sobre urbanismo, mesas para planes estratégicos……).
36. Se posibilitan las sugerencias y la participación ciudadana en la elaboración de los Presupuestos Muncipales.
37. Se publican las ayudas y/o subenciones concedidas a ONG, (asociación de vecinos, instituciones culturales, sociales, etc.).
C)TRANSPARENCIA ECONOMICA-FINANCIERA 19
1. Información contable y presupuestaria 9
38. Se publican las Cuentas Anuales del Municipio (Balance, Cuentas de Resultado económico-patrimonial, Estado de ejecución presupuestaria, Cuenta de Inversión, Informe de Tesorería y Memoría).
39. Se publican la aprobación de las Cuentas Anuales por el Concejo Municipal.
40. Se publican los presupuestos del Municipio.
41. Se publica la fecha de aprobación del Presupuesto.
42. Se publican las Modificaciones presupuestarias aprobadas por el Concejo.
43. Se publican los presupuestos de los organismos descentralizados y las sociedades municipales.
44. Se publican los Informes de auditoría o los de los órganos de control externo (Tribunales de Cuentas) del municipio.
Se publican los siguientes indicadores financieros y presupuestarios
45. Superávit/déficit por habitante
46. Autonomía financiera municipal.(ingresos netos/devengados)
2.Transparencia en los ingresos y gastos municipales 6
47. Se publica la lista y el importe de las obras y proyectos del Municipio financiado por la Provincia y/o la Nación.
Se difunden los siguientes indicadores, relacionados con los ingresos y gastos del Municipio.
48. Ingresos fiscales por habitantes (Ingresos tributarios/Nº de habitantes).
49. Gastos por habitantes (Obligaciones reconocidas netas/Nº de habitantes).
50. Inversión por habitantes.
51. Período medio de pago.
52. Período medio de cobro.
3.Transparencia en las deudas municipales 4
53. Se publica el importe de la deuda pública municipal.
54. Se facilitan datos acerca de la evolución de la deuda en comparación con ejercicios anteriores.
Se divulgan los siguientes indicadores:
55. Endeudamiento por habitante. (Pasivo exigible/Nº de habitantes
56. Endeudamiento relativo. (Deuda Municipal/Presupuesto Total).
D)TRANSPARENCIA EN LAS CONTRATACIONES DE SERVICIOS 7
1-Procedimientos de contrataciones de servicios 4
57. Se informa sobre composición y convocatorias de las Mesas de contratación.
58. Se da a conocer en la Web la convocatoria o apertura de concursos o licitaciones.
59. Se publica, en la resolución de las licitaciones, tanto las entidades que han resultado ganadoras (adjudicatarias) como aquellas que no han sido.
60. Se publica el importe de lo ya ejecutado y/o cobrado de las distintas obras y proyectos financiados con fondos Provinciales y/o Nacionales.
2- Relaciones y operaciones con proveedores y contratistas 3
61. Se publica la lista y/o la cuantía de las operaciones con los proveedores más importantes del Municipio.
62. Se publica la lista y/o la cuantía de operaciones con los adjudicatarios y contratistas más importantes del Municipio.
63. Se publica el listado de empresas contratadas para las obras y proyectos financiados con fondos Provinciales y/o Municipales.
E) TRANSPARENCIA EN ORDENAMIENTO TERRITORIAL, EN MATERIA DE URBANISMO Y OBRAS PÚBLICAS. 17
1-Planes de ordenación urbana y convenios urbanísticos. 4
64. Tiene una sección visible en la Web dedicada al Urbanismo.
65. Está publicado en la Web el Plan General de Ordenación Urbana.
66. Se publican en la Web los mapas y planos que detallan el PGOU
67. Se publican en la Web las modificaciones aprobadas en el PGOU
2- Decisiones sobre recalificaciones y adjudicaciones urbanísticas 2
68. Se publica información precisa de Convenios urbanísticos del Municipio.
69. Se publican información precisa de los Planes Parciales sobre los usos y destinos del suelo.
3- Anuncios y licitaciones de obras públicas. 3
70. Se publica información precisa de la normativa vigente en materia de gestión urbanística del Municipio.
71. Se publican los proyectos, los pliegos y los criterios de licitación de las obras públicas más importantes.
72. Se publican las modificaciones de los proyectos de las obras más importantes.
4-Información sobre oferentes, ofertas y resoluciones. 2
73. Se publica el listado de empresas oferentes en las licitaciones de obras públicas.
74. Se publica el nombre de las empresas que han realizado las obras de urbanización más importantes.
5-Seguimiento y control de la ejecución de la obra pública. 3
75. Se aporta información precisa sobre cada una de las obras más importantes en infraestructura que está en curso.
76. Se publica la fecha concreta prevista para la finalización de las obras municipales más importantes y plazo de ejecución.
77. Se difunde periódicamente información sobre el avance de las obras.
6. Indicadores sobre urbanismo y obra pública 3
Se divulgan los siguientes indicadores
78. Inversión sobre infraestructura por habitantes
79. Porcentajes de ingresos derivados del urbanismo/presupuesto total ingresos.
80. Porcentajes derivados del urbanismo/presupuesto total de gastos.
Fuente: Transparency Internacional España 2009. Adaptados para Municipios de 2º categoría de la Provincia de Santa Fe
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Taylor S. J. Y Bodgan R.: “Introducción a los métodos cualitativos de investigación.” Novagrafik S.L. Barcelona 1996.
MATERIAL DE CLASE:
Rendición de cuentas. Interrogantes y prácticas. Entregado por la Porf. Emilia Lerner
El control externo gubernamental: el caso argentino. Emilia Lerner. Buenos Aires. Junio 2006.
MATERIAL PERIODÍSTICO:
-Informe sobre el cumplimiento del estado argentino en materia de acceso a la información pública. Poder Ciudadano. Area Acción por la Justicia . (Obtenido de Internet 28/07/2006). Coordinadora: María Julia Pérez Tort. Asistente: María Agustina Roca.
-En la democracia no se puede gobernar en secreto. Artículo periodístico Diario Clarín del domingo 23 de Julio de 2006.
-Debaten la ley de acceso a la información pública. Diario La Opinión de Rafaela del día 05/08/2006.
-Decretos ocultos y calidad institucional. Artículo periodístico de mensuario El Tábano, de la ciudad de Rafaela. Autora Lic. María Eugenia Emmert.
DOCUMENTOS Y NORMATIVAS:
Constitución de la Nación Argentina.: Santa Fe- Paraná. 1994. Editorial Producciones Mawis. Buenos Aires 2.005.
Constitución de la Provincia de Santa Fe: Editorial Producciones Mawis. Buenos Aires 2.008.
Debate parlamentario Ley Nacional Nº 24.156792.Cámara de Diputados de la Nación. Buenos Aires. 1991.
Ley de administración, Eficiencia y Control del Estado Nº 12.510/06. Legislatura de la Provincia de Santa Fe. Santa Fe. Noviembre de 2005.
RAFAM: Reforma de la Administración Financiera en el ámbito Municipal de la Provincia de Buenos Aires. Decreto Nº 2980/00 Reglamentario de la Ley Orgánica de las Municipalidades.
Ley Nº 10.047 de la Legislatura de la Provincia de Santa Fe. (Tratamiento de los Municipios en emergencia financiera). Santa Fe Junio de 1987.
Ley Orgánica de las Municipalidades N º 2.756/39. Provincia de Santa Fe.
Ley Nº 12.195/03 de reforma de la ley N º2.756/39. De la Provincia de Santa Fe.
Decreto Nº 692/2009: Acceso a la Información Pública. Gobierno de la Provincia de Santa Fe.
Plan Estratégico de la Provincia de Santa Fe. Cinco regiones una sola provincia. Editorial Borsellino Impresos SRL. Rosario. Diciembre de 2008.
Manual de Procedimientos de Auditoría de Gestión de Empresas y Sociedades del Estado. Auditoría General de la Nación. República Argentina
SITIOS DE INTERNET:
http://www.lapiedad.org.ar
http://www.santafe.gov.ar
http://www.rafaela.gov.ar
http://www.venadotuerto.gov.ar
http://munisancristobal.com.ar.
http://www.avellaneda.gov.ar
http://www.santotome.gov.ar
http://www.sanjusto.gov.ar
http://www.carcarania.gov.ar
Ordenanzas de Contabilidad de Municipios de la Provincia de Santa Fe:
Municipalidad de San Justo: Ordenanza Nº 126. Octubre de 1964.
Municipalidad de San Cristóbal: Ordenanza Nº 1561. Año 1988
Municipalidad de Carcarañá: Ordenanza Nº 104/83
Municipalidad de Santo Tomé: Ordenanza Nº 622/77
Municipalidad de Avellaneda: Ordenanza Nº 120/Sin dato
Municipalidad de Venado Tuerto: Ordenanza Nº 717/70- Ordenanza Nº 1010/79
Municipalidad de Rafaela: Ordenanza Nº 3090/68
Ordenanzas sobre acceso a la información Pública:
Municipalidad de Rafaela: Ordenanza Nº 3.528/2002.
Municipalidad de Venado Tuerto: Ordenanza Nº 2762/2000
Municipalidad de Santo Tomé: Ordenanza Nº 2.634/08
